II SA/Łd 874/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]. a.bł. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]r, nr [...] odmówił A.W. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko R.W. na okres od dnia 1 lutego 2019r. do 30 czerwca 2019 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.W. Zdaniem strony organ l instancji dokonał błędnej interpretacji art. 8 pkt 2 u.p.p.w.dz. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko na okres od 1 lutego 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.), art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz.U. z 2018r, poz. 2134 ze zm.), 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, 2) umorzyło postępowanie organu l instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że A.W. wnioskiem z dnia 6 lutego 2019 r. wystąpiła o świadczenie wychowawcze na kolejne dziecko w rodzinie R.W. na okres świadczeniowy 2018/2019. We wniosku strona wskazała, że na potrzeby ubiegania się o ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia rodzinę tworzą: A.W. (strona, stan cywilny: panna); F.W. i R.W. Organ l instancji wezwał stronę do dostarczenia kopii odpisu podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty albo kopię odpisu protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej, bądź kopię odpisu zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem w sprawie alimentów na rzecz R.W. i F.W. (przetłumaczone na język polski). Strona w dniu 4 czerwca 2019 r. złożyła pod odpowiedzialnością karną oświadczenie, z którego wynika, że wnosi o zawieszenie postępowania w sprawie dostarczenia kopii orzeczenia sądu zasądzającego alimenty lub kopii ugody zawartej przed mediatorem na rzecz R.W. Jednocześnie strona zobowiązała się dostarczyć wymagany dokument niezwłocznie po jego otrzymaniu. Organ I instancji pismem z dnia 6 czerwca 2019 r. powiadomił stronę, że z uwagi na fakt, iż w wyznaczonym terminie strona nie doręczyła wymaganego dokumentu, to zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2134 ze zm.) zaistniały przesłanki uzasadniające pozostawienie wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na R.W. bez rozpatrzenia. Następnie pismem z dnia 11 lipca 2019 r. organ I instancji powiadomił stronę, że pismo z dnia 6 czerwca 2019 r. dotyczące pozostawienia bez rozpoznania wniosku o świadczenie wychowawcze na dziecko R.W. zostało anulowane. Natomiast pismem z dnia 11 lipca 2019 r. organ I instancji poinformował stronę o przyznaniu jej świadczenia wychowawczego na R.W. na okres od dnia 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. Jednocześnie decyzją z dnia [...] r, nr [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił A.W. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko R.W. na okres od dnia 1 lutego 2019 r. do 30 czerwca 2019r. Organ wskazał, że w myśl z art. 19 ust. 4 u.p.p. w przypadku gdy osoba samotnie wychowująca dziecko, której prawo do świadczenia wychowawczego w stosunku do danego dziecka uzależnione jest od ustalenia na rzecz tego dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego i nie dołączy do tego wniosku tytułu wykonawczego, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i w zakresie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w stosunku do tego dziecka, wyznacza termin 3 miesięcy na dostarczenie tytułu wykonawczego. W przypadku dostarczenia tytułu wykonawczego lub innych dokumentów poświadczających okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1-5, w wyznaczonym terminie, świadczenie wychowawcze przysługuje od miesiąca złożenia wniosku, jeżeli spełnione są pozostałe warunki uprawniające do świadczenia. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Organ podkreślił, że termin zakreślony w art. 19 ust. 4 u.p.p.w.dz. jest terminem zawitym prawa materialnego, a więc jego upływ skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Terminy materialne nie podlegają przywróceniu, chyba że taką możliwość przewiduje przepis określający dany termin. Organ stwierdził, że taka sytuacja nie występuje jednak w niniejszej sprawie. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia jest czynnością materialno-techniczną, o której organ ma tylko pisemnie powiadomić wnioskodawcę. Przepisy art. 58-60 K.p.a. nie mają zastosowania do terminów zawitych prawa materialnego, lecz odnoszą się do czynności procesowych i w tym trybie nie jest dozwolone przywracanie terminów prawa materialnego. Strona w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania nie dostarczyła do organu l instancji tytułu wykonawczego dotyczącego świadczenia alimentacyjnego na rzecz dziecka R.W. Żaden przepis ustawy nie przewiduje możliwości anulowania czynności materialno-technicznej jaką jest pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 19 ust. 4 tej ustawy. Wobec tego, zdaniem Kolegium, organ l instancji nie miał żadnej podstawy prawnej do anulowania czynności materialno-technicznej jaką jest pozostawienie wniosku z dnia 6 lutego 2019 r. bez rozpatrzenia oraz wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ wniosek strony z dnia 6 lutego 2019 r. pozostawiony był bez rozpatrzenia, o czym strona została skutecznie zawiadomiona. Poza oceną prawną Kolegium pozostaje informacja organu l instancji o przyznaniu stronie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko R.W. na okres od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r., ponieważ informacja ta nie jest decyzją administracyjną. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie Kolegium ustaliło, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był fakt rozpatrzenia wniosku strony z dnia 6 lutego 2019 r. o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego i wydanie w tej sprawie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wniosek ten był pozostawiony bez rozpatrzenia, o czym skutecznie została zawiadomiona strona w dniu 14 czerwca 2019 r. Ponieważ zaskarżona decyzja miała ścisły związek z ustaleniem faktu, iż wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko R.W. pozostawiono bez rozpatrzenia, o czym zawiadomiono stronę, to postępowanie w powyższej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Odpowiadając na zarzuty strony zawarte w odwołaniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się: 1) przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz 2) przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w dotychczasowym brzmieniu oraz 3) przepisy ustawy zmienianej w art. 3 w dotychczasowym brzmieniu. W sprawach o świadczenie wychowawcze na okres po dniu 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 2). Organ dodał, że gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz.U. z 2018r, póz. 2134 ze zm.) przewidywałaby instytucję przywrócenia terminu prawa materialnego wskazanego w art. 19 ust. 4 u.p.p.w.dz., to strona na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz złożonego odwołania nie dysponowała kopią odpisu podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty albo kopią odpisu protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej, bądź kopią odpisu zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem w sprawie alimentów na rzecz dziecka R.W. (przetłumaczone na język polski). Wobec powyższego w świetle art. 8 ust. 2 u.p.p.w.dz. stronie nie przysługiwałoby świadczenie wychowawcze na R.W. w okresie od dnia 1 lutego 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. W ocenie Kolegium przytoczone w odwołaniu orzeczenia są tylko nadinterpretacją przepisu art. 8 ust. 2 u.p.p.w.dz., ponieważ przepis ten (według stanu prawnego przed nowelizacją od dnia 1 lipca 2019 r.) wprost wskazuje, że świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że: 1) drugie z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone; 4) sąd zobowiązał jedno z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka; 5) dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. Kolegium dodało, że z akt sprawy wynika, iż ojciec dziecka żyje i płaci dobrowolnie alimenty. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A.W. Skarżąca podkreśliła, że art. 8 ust. 2 ustawy znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczy pierwszego dziecka. Oznacza to, że przepis ten nie będzie miał zastosowania, kiedy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczy drugiego i kolejnego dziecka, jak to ma miejsce w przypadku jej córki R.W. Świadczenie wychowawcze przysługiwało we wnioskowanym okresie na drugie i każde kolejne dziecko - bez kryterium dochodowego i dodatkowych warunków (a contrario art. 5 ust. 3 ustawy). Skarżąca podniosła, że przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko nie jest w ustawie uwarunkowane okolicznościami związanymi z dochodem rodziny. W tej sytuacji żądanie organów dotyczące złożenia przez osobę samotnie wychowującą dziecko dokumentów dotyczących ustalenia na rzecz tego dziecka świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jest nie tylko nadmiernym formalizmem organów, ale jest także bezpodstawne. Powołując się na stanowisko doktryny, skarżąca wskazała, że wprowadzenie nowego brzmienia art. 8 u.p.p.w.dz. zgodnie z art. 19 ustawy zmieniającej z 7 lipca 2017 r. w odniesieniu do ustalania prawa do świadczeń na okres rozpoczynający się od dnia 1 października 2017 r. uzasadnione było przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej realizacją rekomendacji zawartych w "Przeglądzie systemu wsparcia rodzin: mających na celu likwidację nielicznych, aczkolwiek niepożądanych zjawisk, jak deklarowanie niezgodne ze stanem faktycznym samotnego wychowywania dziecka". Zmiany w treści art. 8 u.p.p.w.dz. miały zatem zapobiec nadużyciom w zakresie pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Zdaniem skarżącej organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 8 pkt 2 ustawy i w konsekwencji przyjęcia, że znajduje ona zastosowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U.2019.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.Dz.U.2019.2325, zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie do wymienionego przepisu sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 tejże ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji były przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (w stanie prawnym sprzed nowelizacji obowiązującej od1 lipca 2019 r.). Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o pierwszym dziecku oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18 roku życia. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust 2), przy czym świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 3). Z kolei, w myśl art. 8 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że wystąpi jeden z pięciu wyjątków określonych w tym przepisie. Stosownie natomiast do treści art. 19 ust. 5 ustawy, w przypadku gdy osoba samotnie wychowująca dziecko nie dostarczy w terminie 3 miesięcy tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, potwierdzającego ustalenie na rzecz dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego, ponieważ sąd wydał postanowienie w przedmiocie odmowy udzielenia zabezpieczenia w sprawie o alimenty, bieg terminu, o którym mowa w ust. 4 to jest trzech miesięcy, ulega zawieszeniu do dnia dostarczenia tytułu wykonawczego. Według zaś art. 19 ust. 6 ustawy w przypadku, o którym mowa w ust. 5, świadczenie wychowawcze przysługuje od miesiąca złożenia wniosku, nie wcześniej niż od miesiąca, od którego rodzic został zobowiązany do zapłaty alimentów, jeżeli spełnione są pozostałe warunki uprawniające do świadczenia - w przypadku dostarczenia tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji, którą odmówiono przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na R.W. na okres od 1 lutego 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji. W ocenie tego organu zaskarżona decyzja miała bowiem ścisły związek z ustaleniem faktu, iż wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko R.W. pozostawiono bez rozpatrzenia, o czym zawiadomiono stronę. W tym stanie rzeczy, postępowanie w powyższej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Oceny tej nie sposób podzielić. Organy wydając kwestionowane rozstrzygnięcia błędnie bowiem uznały, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 19 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 8 ust. 2 ustawy znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczy pierwszego dziecka. Oznacza to, że przepis ten nie będzie miał zastosowania, kiedy wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczy drugiego i kolejnego dziecka. W przedmiotowej sprawie kwestionowana decyzja dotyczy drugiego dziecka skarżącej. Co istotne, świadczenie wychowawcze przysługuje na każde drugie i kolejne dziecko - bez kryterium dochodowego i dodatkowych warunków (a contrario art. 5 ust. 3 ustawy). Skoro zatem przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko nie jest niczym uwarunkowane, to żądanie organów dotyczące złożenia przez osobę samotnie wychowującą dziecko dokumentów dotyczących ustalenia na rzecz tego dziecka świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jest bezpodstawne. Sądy administracyjne wskazują, że zobowiązanie osoby wychowującej samotnie dwoje lub więcej dzieci, ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego, do przedstawienia tytułu wykonawczego potwierdzającego ustalenie świadczenia alimentacyjnego na każde dziecko, byłoby niczym innym jak dyskryminowaniem osób samotnie wychowujących dzieci, skoro w pełnej rodzinie przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko nie jest obwarowane żadnymi warunkami. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, wskazana powyżej linia orzecznicza sądów administracyjnych nie stanowi nadinterpretacji powołanych przepisów ustawy, ale jest wyrazem prawidłowej ich wykładni ( vide: wyroki WSA w Warszawie: z dnia 18.09.2018 r. sygn. akt ISA/Wa 601/18; z dnia 13.12.2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1642/18; z dnia 25.06.2019 r. sygn. akt I SA/Wa 742/19; WSA w Olsztynie z dnia 5.03.2019 r. sygn. akt II SA/Ol 77/19 - dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Na marginesie wskazać można, że organ winien rozważyć ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącej w całości. Jak wynika bowiem z akt sprawy, o ile pismo informacyjne z dnia 11 lipca 2019 r. dotyczące przyznania świadczenia wychowawczego na R.W. na okres 1 lipca 2019 r. – 30 września 2019 r. zawiera na pierwszy rzut oka elementy pozwalające na uznanie tego pisma za decyzję, to jednak nie zostało ono w ogóle podpisane, tym bardziej przez osobę uprawnioną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. E.S.