II SA/Łd 877/10

Dnia 12 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zamiany nieruchomości stanowiących własność Miasta Ł. na nieruchomości stanowiące własność PKS w Ł. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - oddala skargę. W dniu [...] Rada Miejska w Ł. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiany nieruchomości stanowiących własność miasta Ł. na nieruchomości stanowiące własność A w Ł. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). W uchwale tej Rada Miejska wyraziła zgodę na dokonanie zamiany nieruchomości stanowiących własność Miasta Ł. na nieruchomości stanowiące własność A w Ł. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością zgodnie z wykazem stanowiącym załącznik do uchwały, za dopłatą na rzecz A w Ł. kwoty 3.432.356,00 zł brutto stanowiącej różnicę wartości zamienianych nieruchomości. Miasto Ł. miało ponadto przejąć odpowiedzialność z tytułu konieczności poniesienia kosztów odtworzenia infrastruktury dworca autobusowego w okolicy Dworca A w kwocie 4.880.000,00 zł brutto i dokonać wyburzeń obiektów kubaturowych na nieruchomościach stanowiących jego własność, a przeznaczonych do zamiany. Wykonanie wskazanej uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta Ł. W dniu 10 maja 2010r. K. C. wezwała Radę Miejską w Ł. do usunięcia naruszenia prawa powyższą uchwałą. W wezwaniu K. C. zarzuciła uchwale z dnia [...] naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazała przy tym, że uchwała ta nie została ogłoszona i nie podlegała doręczeniu stronie. O uchwale tej powzięła wiadomość w dniu 7 maja 2010r. W jej ocenie Rada Miejska w Ł. przekroczyła swoje uprawnienia wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, wskazując zarówno strony umowy zamiany, wysokość dopłaty, jaką będzie musiało ponieść Miasto Ł. na rzecz A w Ł., jak również kwestie związane z przejęciem odpowiedzialności przez Miasto Ł. z tytułu szkód powstałych w wyniku realizacji zamiany. Wskazane jako przedmiot zamiany nieruchomości gruntowe, stanowiące własność Miasta Ł., są częścią gminnego zasobu nieruchomości. Jednakże brak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. uniemożliwia skuteczne rozporządzanie nieruchomościami wchodzącymi do gminnego zasobu nieruchomości w trybie wskazanym w uchwale. Zarzucając naruszenie interesu działkowców ogrodów działkowych położonych przy ul. A 28 w Ł. kwestionowaną uchwałą, K. C. wyjaśniła, iż zostaną oni pozbawieni prawa do użytkowania tychże ogrodów działkowych. Nieruchomości, na których znajdują się ogrody działkowe, od ponad 20 lat są użytkowane przez działkowców, którzy do końca 2009r. dzierżawili je na podstawie umowy zawartej z Gminą Ł. Gmina odmówiła zawarcia z nią umowy dzierżawy na dalszy okres i zamierza przenieść własność nieruchomości na osobę trzecią, co spowoduje likwidację istniejących ogródków działkowych i zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości. Powołała się nadto na funkcje, jakie spełniają ogródki działkowe w zakresie zachowania i wzbogacania środowiska naturalnego oraz tworzenia warunków rozwijania działalności społeczno – kulturowej społeczności lokalnej. W dniu [...] Rada Miejska w Ł. podjęła uchwalę nr [...] w sprawie uznania za bezzasadne wezwanie K. C. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały z dnia [...]. W dniu 23 lipca 2010r. K. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] W skardze tej wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa: 1. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym poprzez zawarcie w niej rozstrzygnięć zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych dotyczących zamiany nieruchomości; 2. art. 24 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zobowiązanie w uchwale do rozporządzania nieruchomościami wchodzącymi do gminnego zasobu nieruchomości tworzonego w oparciu o nieprawomocne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; 3. art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zobowiązanie w zaskarżonej uchwale Prezydenta Miasta Ł. do konkretnego działania polegającego na zbywaniu nieruchomości gruntowych; 4. art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji Rady Miejskiej w Ł.; 5. art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez określenie cen nieruchomości podlegających zamianie i tym samym przekroczenie swych kompetencji; 6. art. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. – Dz.U. z 2008r., nr 25, poz. 150) poprzez nieuwzględnienie w zaskarżonej uchwale zasad ochrony środowiska, a przede wszystkim zasad zrównoważonego rozwoju; 7. art. 29 oraz art. 33 i następnych ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227) i tym samym nie podanie do publicznej wiadomości informacji w tym zakresie, co skutkowało uniemożliwieniem stronie skarżącej wniesieniem uwag i wniosków do uchwały. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała argumenty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając zarzuty naruszenia wskazanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, podniosła, iż organ administracji pominął całkowicie zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska, które stanowią podstawę sporządzania i aktualizacji koncepcji studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie przeprowadził postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania zamierzonej zamiany na środowisko i nie podał do publicznej wiadomości informacji na temat zamierzonego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ł. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu Rada Miejska w Ł. podniosła, że zamiana nieruchomości ze względu na łączną wartość nieruchomości przeznaczonych do zamiany musiała być traktowana jako czynność przekraczająca zwykły zarząd. Zaskarżona uchwała dotyczyła jednego z największych, jeśli nie największego projektu z realizowanych przez miasto Ł. i z tego względu zasadnym było, by uchwała zawierała jak najwięcej informacji o transakcji. W umowie zamiany następuje zamiana konkretnej nieruchomości, która opuszcza zasób nieruchomości miasta na nieruchomość, której właścicielem jest konkretny podmiot i Prezydent Miasta ma sprecyzowany zamiar pozyskania od konkretnego podmiotu konkretnych nieruchomości, które są niezbędne do realizacji przedsięwzięcia. Innych nieruchomości nie zamierza pozyskiwać. Trudno jest w takiej sytuacji, by uchwała o wyrażeniu zgody na dokonanie zamiany, nie zawierała informacji indywidualno - konkretnych i miała ogólny charakter, skoro znana od początku jest tak druga strona, jak i przedmiot umowy zamiany i nie ma mowy o stosowaniu wprost niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak chociażby art. 35. W przypadku umowy zamiany nieruchomości, gdy celem jest pozyskanie konkretnej nieruchomości, nie ma możliwości nie skonkretyzowania tak strony, jak i przedmiotu zamiany, co przesądza o kształcie uchwały. Co więcej, wnioskodawcą zaskarżonej uchwały był Prezydent Miasta Ł. Nie można więc uznać, że zaskarżona uchwała narusza w jakimkolwiek stopniu jego uprawnienia lub coś mu nakazuje. Dla miasta Ł. obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest więc spełniona przesłanka z art. 24 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nowe studium jest na etapie projektu i konsultacji ze społeczeństwem, ale nie można powiedzieć, że dla tego obszaru nie ma studium, a co za tym idzie, że nie ma podstaw do tworzenia gminnego zasobu nieruchomości. Obowiązek podania warunków cenowych wynikał z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie zasad nabywania i zbywania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania i użyczania. W uchwale tej Rada Miejska w Ł. ustaliła zasady nabywania nieruchomości przez Prezydenta Miasta. W szczególności w § 1 ust. 2 tejże uchwały Prezydent Miasta upoważniony został do nabywania również w drodze zamiany nieruchomości nie przeznaczonych na cele publiczne, niezbędnych do realizacji zadań Miasta o wartości nie większej niż 1.000.000 zł netto. Tak więc zaskarżona uchwała także z tego powodu musiała określać warunki cenowe. W uchwale tej została zawarta także informacja o odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu konieczności odtworzenia infrastruktury dworca autobusowego A w nowej lokalizacji wraz ze wskazaniem źródła finansowania. Wskazuje to wyraźnie, iż wolą Prezydenta Miasta Ł. było przedstawienie Radzie Miejskiej w Ł. całości przedsięwzięcia, w sposób pozwalający na zapoznanie się z nim i jego skutkami finansowymi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Rada Miejska w Ł. wyjaśniła również, że w zaskarżonej uchwale zostały wskazane ceny za poszczególne nieruchomości, które zostały uzyskane w wyniku ich wyceny przez biegłego rzeczoznawcę. Artykuł 35 ust. 1 wskazanej ustawy nie stanowi natomiast o umowie zamiany i w związku z tym trudno jest go stosować, choćby z tego powodu, że z istoty zamiany wynika fakt, że celem umowy zamiany jest dokonanie zamiany z konkretną osobą, a nie z jakąkolwiek osobą, która wyrazi chęć zamiany na konkretne nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska Rada Miejska w Ł. podniosła, iż w planach rozwoju miasta Ł. skarżąca winna szukać wiedzy i informacji, w jaki sposób zapewniona jest ochrona środowiska i zrównoważony rozwój miasta. Uchwała dotycząca zamiany nieruchomości, a nie realizacji określonego programu, takich informacji zawierać nie będzie. Przepis ten ma charakter generalny i nie wiąże się z nim jakikolwiek konkretny obowiązek. Wskazane w skardze przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dotyczą sytuacji, gdy organ administracji wydaje decyzję albo ma zamiar dopiero ją wydać. Tymczasem przedmiotem skargi jest nie decyzja, ale akt prawa miejscowego. Radni Rady Miejskiej w Ł. są przedstawicielami społeczeństwa wybranymi w wyniku wyborów do reprezentowania obywateli miasta i trudno jest w takim razie stawiać tezę, że społeczeństwo o uchwale nie było poinformowane. Informacja o tym, co będzie przedmiotem obrad Rady Miejskiej i czego uchwały mogą dotyczyć, była wcześniej znana. Zaskarżona uchwała sama w sobie nie zawiera żadnego elementu oddziaływania na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę zaskarżenia przez K. C. uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie zamiany nieruchomości stanowiących własność Miasta Ł. na nieruchomości stanowiące własność A w Ł. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością stanowił art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż w przeciwieństwie w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis. Natomiast interes prawny wnoszącego skargę w powyższym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego, wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot, legitymujący się tym interesem, może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się bowiem w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma ten, czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy (vide: wyroki NSA: z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 – ONSA 1997/2/89; z 4 września 2001r., II SA 1410/01 – niepublikowany; z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04 – ONSA/2005/1/2; z dnia 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08; z dnia 27 października 2009r., I OSK 628/09; z dnia 4 marca 2009r., I OSK 1157/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 października 2009r., II SA/Ol 670/09 – publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, jak również A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89). Interes prawny (uprawnienie), o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to zatem interes znajdujący ochronę w obowiązującym systemie prawa, najczęściej przepisach prawa materialnego, które w sposób bezpośredni, konkretny i realny kształtują sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona na podstawie omawianego unormowania uchwała narusza jego sferę uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. Przy czym stan owego naruszenia musi być aktualny i nie może odnosić się do ewentualnych, przyszłych sytuacji, jak również odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek upływu czasu utraciły jakiekolwiek znaczenie prawne, zdezaktualizowały się. Innymi słowy - to na wnoszącym skargę ciąży obowiązek wykazania, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały w sposób bezpośredni i realny został pozbawiony lub ograniczony w realizacji wynikających dla niego z przepisów prawa uprawnień bądź, że nałożono na niego sprzeczne z tymi przepisami obowiązki oraz wykazać, w jaki sposób to naruszenie nastąpiło, zaś skutki owego naruszenia w dalszym ciągu wywierają negatywny wpływ na jego prawnie chronioną sferę. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako dotycząca sprawy majątkowej gminy, przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomościami (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym) - wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości, a więc ich zbycie i nabycie, konsekwencją czego miało być wyłączenie wskazanych w załączniku do uchwały nieruchomości z gminnego zasobu nieruchomości w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nabycie do tegoż zasobu innych wskazanych w tymże załączniku nieruchomości, stanowi niewątpliwie czynność z zakresu administracji publicznej i mieści się w katalogu spraw, do których odnosi się art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi jednakże czynność poprzedzającą ewentualne i ostateczne zawarcie umowy zamiany nieruchomości stanowiących własność gminy, a więc aktu podjętego z uwzględnieniem woli obu jego stron. Skarżącej tymczasem w dacie jej podejmowania nie przysługiwał ani tytuł własności do nieruchomości, których ona dotyczyła, ani inne prawo rzeczowe, czy też jakiekolwiek prawo wynikające ze stosunków obligacyjnych. Skarżąca nie wykazała również, aby ten stan uległ zmianie po podjęciu zaskarżonej uchwały. Z wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą oraz skargi natomiast wynika, iż tylko do końca 2009r. łączyła skarżącą z gminą umowa dzierżawy terenu wchodzącego w skład ogrodów działkowych przy ul. A 28 w Ł., stanowiących działkę nr [...], obręb [...] i nie została ona przedłużona na dalszy okres czasu. Skarżąca podniosła również, iż odmowę zawarcia tejże umowy na dalszy okres czasu gmina uzasadniła zamiarem przeniesienia nieruchomości stanowiących dotychczas przedmiot umowy dzierżawy na osobę trzecią, co miało spowodować likwidację istniejących ogrodów działkowych i zmianę dotychczasowego sposobu użytkowania. W tym też zdaje się skarżąca w istocie upatrywać naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Tego rodzaju interes, czy też raczej poczucie pokrzywdzenia, spowodowane ujawnionym zamiarem wykonywania przez właściciela nieruchomości uprawnień przysługujących mu z tego tytułu, zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa, nie znajdują jednakże ochrony w obowiązującym porządku prawnym. Skoro bowiem skarżącej nie przysługiwał już w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały żaden tytuł prawny do objętych zakresem jej działania nieruchomości i stan ten nie uległ zmianie w okresie późniejszym, to należy przyjąć, iż ani interes prawny, ani żadne inne uprawnienie skarżącej nie zostały nią naruszone. Z tego też względu nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z wskazanymi przez skarżącą w skardze przepisami prawa, nie mogłaby stanowić wystarczającej podstawy do uwzględnienia skargi, skoro nie narusza ona jednocześnie jej interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konkretyzuje się bowiem, jak już wyżej wskazano, dopiero w wypadku wykazania przez wnoszącego skargę, że naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia jest w sposób ścisły, bezpośredni, konkretny i aktualny związany z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. W tym stanie rzeczy skargę, jako nieuzasadnioną, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało oddalić. A.D.