II SA/Łd 878/09

Dnia 22 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Anna Tuczek - Podczaska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi U. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza na rzecz U. R. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wójt Gminy M. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku T. W., ustalił warunki zabudowy dla nieruchomości oznaczonej nr 242 w W. [...], Gm. M., wskazując, iż przedmiotem inwestycji jest zmiana sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na obróbkę jelit. W dniu 4 sierpnia 2009r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła U. R., podnosząc, iż zaskarżona decyzja wydana została z szeregiem uchybień miedzy innymi nie powiadomiono stron postępowania tj. sąsiadów T. W., w tym odwołującej się.. Nadto zaskarżona decyzja jest korzystna dla wnioskodawcy pomimo, iż prowadzone jest w stosunku do niego postępowanie karne dotyczące jego działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez U. R. Uzasadniają Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do art. 129 §2 Kpa strona może wnieść odwołanie w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Jak wynika z akt sprawy decyzję I instancji T. W. odebrał w dniu 8 czerwca 2009r. od tego dnia rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Organ wywiódł, iż termin ten był jednocześnie terminem dla odwołującej, która jednak stosowne pismo nadała na poczcie dopiero w dniu 4 sierpnia 2009r., zatem niewątpliwie z uchybieniem czternastodniowego terminu na wniesienie odwołania. U. R. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 129 §2 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 8 i art. 9 Kpa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca wywiodła, iż nie jest uzasadnione stanowisko, iż doręczenie decyzji I instancji którejkolwiek ze stron otwiera termin dla pozostałych. O fakcie wydania decyzji i jej treści dowiedziała się w dniu 2 sierpnia 2009r. a odwołanie złożyła dwa dni później. Skarżąca pozostaje na stanowisku, iż konieczne jest doręczenie decyzji każdej stronie postępowania a skoro takiego doręczenia nie było to również, co jest logiczne termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Nadto wskazała, że niedopuszczalnym było zaniechanie powiadomienia o toczącym się postępowaniu i brak doręczenia jej decyzji. Naruszenie powołanych w skardze przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedz na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało twierdzenia, skarżąca nie była uczestnikiem postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć z nieco innych powodów niż podniesione w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wydane na podstawie art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez U. R. Stosownie do treści art. 127 § 1 Kpa prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Z kolei zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istnienie interesu prawnego przesądza zatem o zakwalifikowaniu danego podmiotu w poczet stron postępowania. Z uwagi na istnienie tego właśnie interesu prawnego organ odwoławczy obowiązany jest przed rozparzeniem odwołania podjąć postępowanie wyjaśniające mające na celu stwierdzenie dopuszczalności złożonego środka odwoławczego, miedzy innymi poprzez ustalenie czy podmiot wnoszący odwołanie jest stroną postępowania. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje bowiem sytuację wniesienia odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia, a więc osobę nie mającą interesu prawnego. Jeżeli organ, w wyniku rozpoznania odwołania stwierdzi, że dana osoba nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego to wydaje wówczas orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Istotne jest jednak, iż wydanie takiego postanowienia jest możliwe wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego wynik znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego aktu prawnego, stosownie do wymogów stawianych przez przepisy kpa, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 §3 kpa. Organ obowiązany jest bowiem podejmować wszystkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona wyłącznie jej wnioskodawcy – T. W. Skarżąca nie była stroną tego postępowania, a wnosząc odwołanie powołuje się na tę właśnie okoliczność, twierdząc iż z tego powodu w stosunku do niej decyzja nie uzyskała nigdy przymiotu ostateczności. Stanowisko skarżącej nie znajduje aprobaty na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 18 marca 2008 r. WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 2596/07 (LEX nr 506525 ) wyraził pogląd, w pełni aprobowany, iż: "Termin do wniesienia środka odwoławczego dla strony której nie doręczono rozstrzygnięcia, biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) postanowienia stronie, której zapewniono udział w postępowaniu (w istocie chodzi tu o najpóźniejszą datę doręczenia orzeczenia jednej ze stron - jeśli doręczenie następowało w różnych datach). Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i którym nie została doręczona (ogłoszona) decyzja, chociaż miały status strony tego postępowania" Należy zauważyć, iż dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazuje dodatkowo, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójta Gminy M., niemniej jednak termin na wniesienia odwołania według organu rozpoczął bieg od doręczenia decyzji inwestorowi. Zaskarżone postanowienie zaś uznawało skarżącą za stronę, która złożyła odwołanie z uchybieniem terminu. Trudno zgodzić się z powyższymi twierdzeniami na gruncie tak ustalonego stanu faktycznego. Owszem byłoby tak, z otwarciem terminu do wniesienia odwołania, ale wyłącznie w sytuacji gdyby skarżącej bezsprzecznie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją, natomiast organ nie przeprowadził żadnego postępowania w tym kierunku. Wydając zaskarżone postanowienie organ przyjął natomiast, iż skarżąca miała przymiot strony a jedynie uchybiła terminowi, ale na jakiej podstawie to wywiódł, nie wyjaśnił już tych kwestii w uzasadnieniu postanowienia. Powyższe stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do etapu odwołania a w szczególności do zastosowanego w sprawie niniejszej art. 134 Kpa. Powyższej kwestii dotyczy między innymi wyrok NSA z 10. 03. 2009r. w sprawie II OSK 316/08 (LEX nr 526409 ), w którego tezie Sąd wyraził następujący pogląd: "Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty". Przenosząc powyższe wywody na grunt sprawy niniejszej należy wskazać, iż ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznając osobom trzecim pewien zakres ochrony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie określa jednak przesłanek, jakimi należałoby się kierować przy określaniu kręgu osób, których interesu prawnego mogłaby dotyczyć realizacja inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Problematyką tą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w powiększonych składach (por. uchwałę Składu Pięciu Sędziów NSA z 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 - ONSA 1995 r. z. 4 poz. 154). W uzasadnieniu tej uchwały NSA wyraził pogląd, że o interesie prawnym (a co za tym idzie przymiocie strony) innych poza inwestorem osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak to jak daleko -sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. To zaś oznacza, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. Na takim stanowisku stanął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2004 r. OSK 394/04 (LEX nr 160631), a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Gd 116/07 (LEX nr 355451). Powyższe kwestie winny być przedmiotem pogłębionej analizy organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w pierwszej kolejności precyzyjne ustalenie, czy na gruncie prawa materialnego przysługuje skarżącej przymiot strony, a następnie stosownie do wyników poczynionej analizy zastosowanie odpowiedniej formy orzeczenia kończącego postępowanie odwoławcze. Rozstrzygnięcie winno być natomiast uzasadnione stosownie do przepisu art. 107 § 3 Kpa. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.