II SA/Łd 879/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu zażalenia W. S., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i terminów jej uiszczenia oraz wykonania obowiązku i postanowił nałożyć na W. S. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku doprowadzenia budynku usługowego do stanu poprzedniego na działce Nr ewid. [...] w B., gm. Ł. nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] roku, w wysokości 5.000 zł, wezwać do uiszczenia grzywny w terminie do dnia 15 lipca 2011 roku na rachunek bankowy organu I instancji oraz wezwać do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 18 kwietnia 2011 roku, w terminie do dnia 31 lipca 2011 roku. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku nakazał W. S. doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku usługowego na działce Nr ewid. [...] zlokalizowanej w B., gm. Ł. W dniu 21 marca 2011 roku organ I instancji stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany. W tej sytuacji w dniu 23 marca 2011 roku organ ten skierował do zobowiązanego upomnienie wzywające go do wykonania obowiązku nałożonego decyzją. Upomnienie doręczono dnia 25 marca 2011 roku. Podczas ponownej kontroli w dniu 14 kwietnia 2011 r. organ stwierdził, iż obowiązek nie został wykonany. W dniu 18 kwietnia 2011 roku organ wystawił więc tytuł wykonawczy. W tak ustalonym stanie faktycznym, wobec stwierdzenia iż obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie został wykonany, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] roku nałożył na W. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia strony, uchylił postanowienie organu I instancji w zakresie wysokości nałożenia grzywny w celu przymuszenia i terminów uiszczenia grzywny oraz wykonania obowiązku i orzekł w tym zakresie co do istoty. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie, za pomocą środków przewidzianych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.), do wykonania przez zobowiązanych obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Stosownie do treści art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia nakładana w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest jednorazowa (art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jak następnie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z treścią art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a jedynie z urzędu bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przede wszystkim co do zachowania wymogów formalnoprawnych (proceduralnych). W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dane w tytule wykonawczym nie są wadliwe i nie zawierają braków, a egzekucja jest dopuszczalna. W szczególności, przed wystawieniem tytułu przesłano zobowiązanemu upomnienie z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku dalszej zwłoki w wykonaniu obowiązku. Organ II instancji jednocześnie biorąc pod uwagę sytuację materialną zobowiązanego oraz zakres obowiązku i przewidywaną wysokość kosztów doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (tj. demontażu stolarki okiennej i drzwiowej) uznał, że wysokość grzywny ustalona przez organ I instancji w maksymalnej kwocie była zbyt wysoka i nie znajdowała uzasadnienia. Oszacowanie tych wskaźników mających istotne znaczenie przy ocenie dolegliwości nakładanego środka egzekucyjnego, pozwoliło na ustalenie, że skutecznie przymusić do wykonania obowiązku powinna grzywna w wysokości 5.000 zł. Taka wysokość grzywny jest, w ocenie organu, wystarczająco dolegliwa i powinna skutecznie wpłynąć na wykonanie obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, której celem jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny, która ma skłonić go do wykonania określonego obowiązku. Grzywna ma przymuszać do wykonania nakładanych przez organy obowiązków. W konkluzji uzasadnienia organ wskazał, że zgodnie z art. 125 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia ulegają umorzeniu. Ustosunkowując się do zarzutów strony organ wyjaśnił, iż decyzja, z której wynika obowiązek jest ostateczna i nie wstrzymano jej wykonalności, a tym samym podlega egzekucji. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, że zobowiązany nie wykonał nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, to jest stanu istniejącego w dniu wstrzymania robót budowlanych, stwierdzonego protokolarnie przez organ nadzoru budowlanego. W skardze na powyższe postanowienie W. S. wskazał, iż organ I instancji w postanowieniu poprzedzającym wydanie decyzji zobowiązał go do zabezpieczenia budynku. W tym celu skarżący zamontował okna, które zabezpieczają obiekt przed dostępem osób niepowołanych i przed czynnikami atmosferycznymi. Przedmiot decyzji nie był precyzyjnie określony, co dawało stronie możliwość wyboru przyjętego rozwiązania. Skarżący złożył odwołanie od decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Organ II instancji odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do wysokości grzywny nałożonej przez organ odwoławczy, skarżący wskazał, iż jest ona niewspółmierna do przewinienia i jest sprzeczna z treścią art. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że organ stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej z uwagi na wysokie obciążenia kredytowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 15 września 2011 roku wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie Sądu, organ II instancji nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu wykonania obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Rzeczony obowiązek został nałożony decyzją powiatowego organu nadzoru budowlanego. Decyzja ta stała się ostateczna. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucję administracyjną stosuje się m. in. do obowiązków o charakterze niepieniężnym, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień odpowiednich organów. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Przy czym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Grzywna może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Zgodnie z treścią art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Przy czym postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jak i wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Z poczynionych przez organy egzekucyjne ustaleń bezsprzecznie wynika, że obowiązek doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego nie został przez skarżącego wykonany. Fakt ten nie jest również kwestionowany przez stronę skarżącą. W takiej sytuacji organ I instancji wystosował do strony upomnienie wraz z wezwaniem do wykonania obowiązku i zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Pomimo upomnienia, organ stwierdził, że obowiązek nadal nie został wykonany (wizja lokalna w dniu 14 kwietnia 2011 roku). W tej sytuacji organ I instancji skierował do strony najpierw tytuł wykonawczy, a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie kwestionując wysokość nałożonej grzywny. Po rozpoznaniu zażalenia, organ II instancji obniżył wysokość grzywny z kwoty 10.000 zł do wysokości 5.000 zł. Zdaniem Sądu, uprzednio poczynione przez organ I instancji ustalenia uprawniały do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, w tym do nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Sąd jednocześnie podzielił pogląd organu II instancji w zakresie ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu postanowienia I instancji próżno szukać wytłumaczenia dla nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości. Takim wytłumaczeniem bowiem nie jest ograniczenie się do jednego zdania, iż celem grzywny nałożonej w takiej wysokości jest założenie by jej uciążliwość przyniosła wymagany skutek. Możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, a to wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Podkreślenia wymaga to, że swoboda uznania organu jest ograniczona tym, że stosując prawo organ zobowiązany jest mieć na względzie to, iż jego postępowanie i stosowane środki przymusu służą do doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych obowiązków a także zabezpieczenie wykonania tych obowiązków. Organ wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w określonej wysokości musi kierować się zasadą uzasadnionego uznania, celowości i skuteczności zastosowanego środka. Lektura uzasadnienia postanowienia I instancji nie dowodzi poszanowania wymienionych zasad. Dopiero organ II instancji w motywach swojego rozstrzygnięcia przedstawił odpowiednie rozważania w tym zakresie i zmienił wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi odnoszących się do sytuacji materialnej skarżącego wyjaśnić należy, iż utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że nie można z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego (por. np. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2008 roku, II OSK 43/07, Lex Nr 437519 i z dnia 16 lutego 2005 roku, OSK 1148/04, Lex Nr 164945, jak i wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2008 roku, II SA/GL 944/07, Lex Nr 518459, we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2008 roku, II SA/Wr 175/08, Lex Nr 519271 oraz w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 roku, IV SA/Wa 1932/07, Lex Nr 443899 i inne). Skład orzekający w pełni podziela zacytowane orzecznictwo. Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego i w treści skargi, a dotyczących nieprecyzyjnego określenia obowiązku w decyzji organu nadzoru budowlanego, wyjaśnić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Gdy strona miała wątpliwości co do sposobu realizacji obowiązku mogła zwrócić się do organu o ich wyjaśnienie. Na etapie postępowania egzekucyjnego decyzja nakładająca obowiązek nie podlega kontroli organu, ani sądu. Mając powyższe na względzie, sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. k.o.