II SA/Łd 883/13

Dnia 4 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 roku sprawy ze skargi A. M. - A. na uchwałę Rady Gminy Szczerców z dnia 6 listopada 2007 r. nr XIII/88/07 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szczerców oddala skargę. LS W dniu 6 listopada 2007 r. Rada Gminy Szczerców podjęła uchwałę nr XIII/88/07 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczerców. Pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. A. M.-A., właścicielka działek o nr [...]81/1, [...]81/2, i [...]81/3, wezwała Radę Gminy Szczerców do usunięcia naruszenia prawa podjętą uchwałą z dnia 6 listopada 2007 r. W piśmie z dnia 28 lipca 2013 r. A. M.-A. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przedmiotową uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, a w kolejnych pismach o stwierdzenie naruszenia prawa w zaskarżonym studium. Zauważyła, że uchwała narusza jej interes prawny, a skutki tego naruszenia powstały po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należące do niej działki nr [...]81/1, [...]81/2, i [...]81/3, uznano w studium za teren RP - otwarte tereny rolne, wbrew stanowi faktycznemu i dotychczasowemu sposobowi korzystania z nieruchomości. Wyjaśniła, że wspomniane działki stanowią integralną całość. Na działce nr [...]81/2 znajduje się dom jednorodzinny, który jest stale użytkowany na cele mieszkalne. W bezpośrednim sąsiedztwie od południowego-zachodu znajduje się działka nr [...]80 z budynkiem mieszkalnym, a na północy budynek mieszkalno-biurowy. Bezpośrednie i bliskie otoczenie stanowią podobne działki, zabudowane domami mieszkalnymi, położonymi na terenach oznaczonych jako MR, MN/U, MN, P czy S. Otwarte tereny rolne znajdują się w tej okolicy jedynie na wschód od jego nieruchomości – po przeciwnej stronie drogi wojewódzkiej 483 oraz na północy – za działką nr [...]82 i drogą gminną. Wadliwa kwalifikacja terenu uniemożliwia zabudowę, w tym także obiektami gospodarczymi, nadto obniża w sposób znaczny wartość nieruchomości. Wskazała, że zapisy poprzedniego studium nie ograniczały możliwości zabudowy jej działek, czego dowodem są wydane w październiku 2012 r. decyzje ustalające warunki zabudowy dla domów mieszkalnych na działkach [...]81/1/3. Co więcej, w planie zagospodarowania, który utracił ważność w 2003 r. teren skarżącej przeznaczony był na działalność usługową, rzemieślniczą i mieszkalną (MN/U). Działki skarżącej są preferowane jako tereny pod zabudowę, bowiem są to gleby VI klasy. Podkreśliła, że mieszkańcom osiedla mieszkaniowego – właścicielom nieruchomości znajdujących się nawet 5 m od zakładu przemysłowego, nie ograniczono prawa do zabudowy. Zdaniem strony w przypadku ograniczenia praw właścicieli w zakresie zabudowy, organ ma obowiązek szczegółowo uzasadnić przyczyny tego ograniczenia, czego Rada nie uczyniła, lecz wbrew ustaleniom dokonanym podczas wizji lokalnej zakwalifikowała teren jako teren RP. Skarżąca stwierdziła, że budzi wątpliwości aktualność studium z 2007 r., bowiem uchwałą z dnia 29 listopada 2012 r. nr XXIII/197/12 Rada Gminy przystąpiła do sporządzenia zmiany studium dla Gminy Szczerców, a potrzebę zmiany studium uzasadniono nieaktualnością studium z 2007 r. Powyższe skutkuje uchwaleniem planu na podstawie nieaktualnego studium. Za niezasadne uznała zakwalifikowanie jej działek jako terenu znajdującego się w obszarze konfliktów z pobliskim zakładem produkcji naczep i zarzuciła naruszenie procedury przy uchwalaniu studium. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Szczerców uznała żądanie A. M.-A. za bezzasadne i wniosła o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że wiele zarzutów odnosi się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy Szczerców, a nie do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (tj. zarzut dotyczący wprowadzenia w planie zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy na terenie 5RP obejmującym działki należące do skarżącej, uchwalenie 23 maja 2013 r. planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o nieaktualne studium, uznanie w planie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji działek skarżącej jako konfliktogennej w związku z sąsiedztwem zakładu przemysłowego czy nierówne traktowanie mieszkańców gminy - uchwalenie jednego z trzech wyłożonych do publicznego wglądu fragmentów planu). Co za tym idzie zarzuty te nie mają żadnego związku ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczerców i z tego powodu są całkowicie bezzasadne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wyjaśnił, że sporządzając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kształtuje się politykę przestrzenną gminy. W szczególności kwalifikując dany teren czy to jako rolny, przemysłowy czy mieszkaniowy bierze się pod uwagę w pierwszej kolejności uwarunkowania do rozwoju gminy (danego terenu) w konkretnym kierunku. Te uwarunkowania to m.in. faktyczne wykorzystanie terenu ale również wykorzystanie terenów sąsiadujących. W przypadku działek skarżącej sąsiedztwo stanowią tereny przemysłowe. Jego zdaniem kształtowanie rozwoju gminy w takim kierunku, aby tereny przemysłowe i mieszkaniowe bezpośrednio ze sobą graniczyły nie jest działaniem pożądanym. Kwalifikacja danego terenu w studium czy planie zagospodarowania przestrzennego nie zawsze pozwala zmienić aktualny sposób korzystania z nieruchomości; teren może być wykorzystywany zgodnie z jego faktycznym zainwestowaniem. W omawianym przypadku oznacza to tyle, że nie dopuszcza się do rozwoju zabudowy mieszkaniowej (do powstawania nowych siedlisk) w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem przemysłowym, ale nie zabrania się właścicielom nieruchomości pozostać (mieszkać) tam, gdzie się pobudowali. Taka polityka przestrzenna pozwala unikać konfliktów powstających na linii uciążliwość zakładu przemysłowego - zabudowa mieszkaniowa, ponieważ sąsiedztwo z zakładem przemysłowym, nawet nie oddziałującym ponadnormatywnie poza swój teren, może być odczuwane dla niektórych osób jako uciążliwe. Ponadto, organ zwrócił uwagę, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowi również wykładni dla decyzji o warunkach zabudowy, więc samo w sobie jako takie nie jest źródłem praw czy zakazów dla właścicieli nieruchomości. Dopiero uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na bazie studium wprowadza konkretne ograniczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi A. M.-A. jest uchwała Rady Gminy Szczerców 6 listopada 2007 r. nr XIII/88/07 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczerców. Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie sądu skarga A. M.-A. spełnia wszystkie wymogi formalne, warunkujące jej dopuszczalność. Dotyczy bowiem aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, została wniesiona w ustawowym terminie, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Przystępując w następnej kolejności do oceny, czy wnosząca skargę ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny, a nie przyszły i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. Nadto, podjęty akt przez swą wadliwość musi naruszać prawnie chronione interesy lub uprawnienia danego podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11, publ. Lex nr 1082796). Prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie zatem interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie, gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 790/12, publ. Lex nr 1212683). W ocenie sądu źródłem interesu prawnego A. M.-A. są niewątpliwie normy określające prawo własności nieruchomości tj. działek nr [...]81/1, [...]81/2, [...]81/3. Niemniej jednak brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą. W przekonaniu składu orzekającego w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, ażeby zaskarżona uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczerców realnie i bezpośrednio naruszała jej interes prawny lub uprawnienie. Skarżąca twierdzi, że zapisy zaskarżonej uchwały ograniczają jej prawo własności poprzez ograniczenie dotychczasowego sposobu korzystania ze wspomnianych nieruchomości, bowiem kwalifikują jej nieruchomość jako otwarte tereny rolne (RP) z ograniczeniem prawa zabudowy mimo obecności istniejącej zabudowy na tym terenie. W tym miejscu wskazać należy, że zapisy zaskarżonej uchwały symbolem RP określają tereny rolne o niższych klasach bonitacyjnych. W ramach kierunków rozwoju rolnictwa uchwała przewiduje, że obszary RP pełnią funkcje rolnicze, w tym obszary RP to tereny rolne o różnej skali przydatności rolniczej. Co więcej, uchwała w rozdz. III K.4.3.3. ustala m.in. następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów RP: - utrzymanie istniejącej, rozproszonej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej; ochrona zabudowy o wartościach kulturowych (lit. c); - na terenach D wprowadzenie nowej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej, z ograniczeniem do uzupełnienia enklaw istniejących siedlisk, z zapewnieniem dostępności komunikacyjnej nowych działek i obiektów (lit. d); - zapewnienie właściwych standardów wyposażenia w infrastrukturę techniczną z dopuszczeniem lokalnych rozwiązań w zakresie zaopatrzenia w wodę, odprowadzania oczyszczania ścieków oraz uzupełniania braków w tym zakresie (lit. e); - dopuszcza się możliwość wykorzystania terenu na cele inne niż gospodarka polowa, wynikające z potrzeb gminy, w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub wykonania miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego (lit. h); - przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością rolniczą, a także innych obiektów budowlanych, należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (lit. i). W rozdziale III K.4.5.2. Rada Gminy wskazała z kolei jakie tereny wyłączone są spod zabudowy. Znajdują się one przede wszystkim w strefie zieleni i wód powierzchniowych oraz są to tereny torfowisk. Chodzi o obszary o niekorzystnych warunkach fizjograficznych, które w dużej mierze są zagrożone wystąpieniem powodzi. Wyłączone spod zabudowy są również: doliny rzek Widawki, Pilsi, Krasowa, Ścichawki. Powyższe zapisy uchwały nie potwierdzają zarzutów skarżącej. Wręcz przeciwnie przewidują na terenach oznaczonych symbolem RP zachowanie istniejącej zabudowy, nie zakazując jednocześnie budowy, rozbudowy lub modernizacji obiektów związanych z działalnością rolniczą oraz innych obiektów budowlanych. Wskazując na cele podjęcia uchwały Raga Gminy podkreśliła ponadto, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego powinny sprecyzować określone w uchwale główne kierunki polityki przestrzennej. Mając zatem na uwadze zapisy studium, rację przyznać należy więc organowi, że dopiero uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wprowadzić konkretne ograniczenia. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) nie jest aktem prawa miejscowego, choć jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). Jest ono aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1). Skoro zatem studium jest aktem wewnętrznym, wiążącym wyłącznie organy gminy przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, to w przeciwieństwie do aktów prawa miejscowego, które bez wątpienia kształtują prawa i obowiązki mieszkańców lokalnej społeczności, charakter norm w nim zawartych nie oddziałuje bezpośrednio na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji publicznej. Zaskarżona uchwała zawiera niewątpliwie normy o charakterze kierunkowym lub programowym, ustalając pewien kierunek, czy też inaczej mówiąc "zasadę" dla działania rady gminy na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości. Nie można wobec tego zakładać, jak czyni to skarżąca, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczerców staje się aktem, który wywołuje skutki tożsame co miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą tutejszy sąd w pełni aprobuje, ugruntowało się stanowisko, iż postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać na interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości. Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach. Charakter studium i zakres związania rady gminy jego postanowieniami co do zasady nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r. sygn.. akt II OSK 2687/11 – Lex nr 1138193 i z dnia 3 sierpnia 2007 r. II OSK 614/07- Lex nr 334317). Nie tracąc z pola widzenia poczynionych wyżej uwag sąd uważa, że skarżąca nie wykazała naruszenia kwestionowaną uchwałą służącego jej interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes jest wyraźnie zindywidualizowany i prawnie chroniony to trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami studium, zwłaszcza, że w tej konkretnej sprawie uchwalona zmiana studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości strony. To nie z ustaleń studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Ustalenia zaskarżonej uchwały zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczerców w żaden bezpośredni i realny sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości skarżącej, mogą natomiast oddziaływać pośrednio, wyznaczając pewien kierunek prac planistycznych na etapie opracowywania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontrola zgodności z prawem obecnego przeznaczenia nieruchomości skarżącej w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była jednak poza zakresem zainteresowania tutejszego sądu w tej sprawie, z uwagi na to, iż przedmiotem zaskarżenia była uchwała zmieniająca studium, a nie plan miejscowy. Mając wobec tego na uwadze fakt, że zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżącej, Sąd zobligowany był oddalić skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. ds