II SA/Łd 886/05

Dnia 21 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA: Jolanta Rosińska, Asesor WSA: Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz K. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SA/Łd 886/05 U Z A S A D N I E N I E W dniu 14 czerwca 2004 roku K. K. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wskazując jako powierzchnię ogólną gospodarstwa 34 ha i 54 ary. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. odmówił K. K. przyznania płatności bezpośrednich na rok 2004 na działki nr 4 i 10. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w toku kontroli administracyjnej stwierdzono, że działki nr 4 i 10 zostały już objęte wnioskami o przyznanie płatności przez ich dzierżawcę, co wyłącza możliwość przyznania dopłat właścicielowi tych gruntów. Po rozpoznaniu odwołania K. K., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych płatności te przysługują faktycznemu użytkownikowi nieruchomości rolnych, którym jest dzierżawca, który wystąpił w wnioskiem o przyznanie dopłat w dniu 9 czerwca 2004 roku. Kolejną decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. odmówił K. K. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004 z tytułu jednolitej płatności obszarowej i nałożył karę pieniężną w wysokości 0,00 złotych, która będzie potrącona z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej i nałożył karę pieniężną w wysokości 2.591,10 złotych, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie, że należy odmówić przyznania płatności bezpośrednich ze względu na niezgodności między zadeklarowaną a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej sumą powierzchni działek rolnych. W odwołaniu z dnia 3 kwietnia 2005 roku K. K. podniósł, iż nabył grunty na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego i jako właściciel gruntów wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich. Okazało się jednak, iż grunty są dzierżawione, a dzierżawca bez porozumienia złożył wniosek o przyznanie dopłat. Aby nie utracić dopłat w związku z pozostałą częścią posiadanych gruntów, strona dobrowolnie wycofała wniosek w tej części. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie. W motywach wskazano, iż decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił już przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego powyższa decyzja została utrzymana w mocy w dniu [...]. K. K. nie składał żadnych innych wniosków w sprawie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie zaś wydał decyzję odmawiającą przyznania płatności bezpośrednich. W związku z powyższym organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] stała się ostateczna i obowiązuje również w roku 2005, wobec czego postępowanie należało umorzyć. Wnioskodawca wystąpił o nowe dopłaty za rok 2005, nie zaś 2004, mając uporządkowany stan prawny nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, organ II instancji stwierdził, iż wniosek o przyznanie płatności został podpisany przez skarżącego, a zatem należy przyjąć, iż znane mu były zasady przyznawania płatności. Zgodnie z art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr [...] obniżki i wyłączenia, przewidziane w tytule IV, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że wniosek nie był poprawny pod względem formalnym, a zatem nie została spełniona przesłanka braku zawinienia. Ponadto wskazano, iż w sprawie przyznania dopłat na rok 2005 toczy się odrębne postępowanie. Pismem z dnia 9 listopada 2005 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował, iż decyzją z dnia [...] Prezes ARiMR stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, iż bezspornym jest, że na skutek wniosku K. K. z dnia 14 czerwca 2004 roku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zostały wydane przez organy administracyjne dwie ostateczne decyzje. Jednakże nie sposób przyjąć, że decyzje te mają taki sam zakres przedmiotowy, które to założenie legło u podstaw podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia i uchylenia w całości decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...]. Należy stwierdzić, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego z dnia [...] dotyczyła odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jedynie w odniesieniu do działek o nr ewidencyjnym 4 i 10. Natomiast kolejną decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego odniósł się do całości wniosku K. K.. Oznacza to zatem, iż zakres przedmiotowy decyzji był jedynie częściowo tożsamy, organy orzekły bowiem dwukrotnie jedynie w stosunku do działek o nr 4 i 10. W związku z powyższym, wobec braku tożsamości przedmiotu decyzji, należy uznać, iż nie zaistniały przesłanki do twierdzenia, że w sprawie zapadła już decyzja rozstrzygająca sprawę z wniosku skarżącego i brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Wskazać także należy, iż organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Na jego podstawie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie. Stosownie natomiast do art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy uchylając decyzję w całości powinien zatem umorzyć postępowanie pierwszej instancji, natomiast Dyrektor Oddziału Regionalnego nie wskazał w istocie, jakie postępowanie zostało zaskarżoną decyzją umorzone. Ponadto w ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 107 Kpa. Decyzje organów obu instancji nie spełniają bowiem wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 Kpa. Przepis art. 107 § 1 Kpa wskazując, jakie elementy powinna zawierać decyzja administracyjna, stanowi, iż powinna ona zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie stron lub strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy decyzji powinny być zaś tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Zaniechanie uzasadnienia decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 1998 roku o sygn. akt II SA 96/98 oraz z dnia 28 października 1998 roku o sygn. akt I SA/Gd 1651/96). Zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. powyższych wymogów nie spełnia, przede wszystkim nie zawiera uzasadnienia prawnego. Organ odwoławczy nie wyjaśnił bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny i zrozumiały przesłanek, którymi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Powyższe uchybienie dotyczy także decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano jedynie, iż organ odmawia przyznania płatności bezpośrednich ze względu na niezgodności pomiędzy sumą powierzchni działek rolnych zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną w toku kontroli administracyjnej. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera jakichkolwiek ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie, nie wskazano – co wydaje się być szczególnie istotne dla sprawy - przyczyn wystąpienia niezgodności. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie nie wykazał w oparciu, o jakie dowody przyjął ową okoliczność za udowodnioną. Wskazanie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numerów i dat rozporządzeń Komisji (WE) przyjętych za podstawę odmowy przyznania płatności bezpośrednich nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mowa w art. 107 § 3 Kpa, gdyż uzasadnienie prawne polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi zatem o wyjaśnienie, dlaczego organ zastosował dany przepis w sprawie. W tym celu należy przytoczyć w uzasadnieniu treść konkretnego, znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu in extenso. Uzasadnienie prawne decyzji powinno być wywodem prawniczym, którego celem jest wykazanie, że przyjęte rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego, logicznego procesu stosowania normy w danej sytuacji faktycznej. Chodzi więc o umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wykazanie związku między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia (por. NSA w wyroku z dnia 10 lipca 1985 roku o sygn. akt SA/Kr 579/85). Sąd zwrócił również uwagę na fakt, iż skarżący podnosił w toku postępowania odwoławczego, że w związku z zakwestionowaniem prawa do płatności bezpośrednich w stosunku do działek o nr 4 i 10, skorygował wniosek o przyznanie płatności, wyłączając z powierzchni gruntów rolnych objętych wnioskiem, sporne działki. Z treści zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy nie wynika jednak w żaden sposób, aby ustalenie przez organ tej okoliczności miało miejsce. Tymczasem organ odwoławczy ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się (por. wyroki NSA z dnia 7 lutego 1996 roku o sygn. akt SA/Sz 2214/95 czy z dnia 22 kwietnia 1998 roku o sygn. akt I SA/Lu 21/98). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, mając na uwadze fakt, iż postępowanie w sprawie z wniosku K. K. toczy się od początku ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...], organ wyjaśni dokładnie wszystkie elementy stanu faktycznego oraz prawnego i rozważy jego ocenę w świetle znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów, a stanowisko uzasadni stosownie do wymogów wynikających z treści art. 107 § 3 Kpa. Z powyższych względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. – pkt 2 wyroku. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności, orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest bezprzedmiotowe (art. 152 p.p.s.a.).