II SA/Łd 89/10

Dnia 11 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-W., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., na podstawie art. 104, 108 k.p.a., art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 7 pkt 5, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 115, poz. 728), art. 3 pkt 1c, art. 5 ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 267, poz. 2259) i Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia 22 grudnia 2008 r. nr 2687A//08 w sprawie upoważnienia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy i powiatu - przyznał S. S. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności na okres od maja do września 2009 r. w wysokości 120 zł miesięcznie. W odwołaniu od decyzji, które nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem strony, S. S. zarzucił rażące naruszenie przepisów proceduralnych, w tym naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem odwołującego decyzja organu l instancji powinna wyjaśniać w ramach jakiego postępowania i którego z wielu wniosków została wydana. Wadliwe działanie organu miało wpływ na treść decyzji i wysokość przyznanych świadczeń. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ustawy z dnfa 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005 r. nr 267, poz. 2259 ze zm.), art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie Kolegium wskazało, że wnioskodawca ma 53 lata, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z przyznanych zasiłków i dodatku mieszkaniowego. Zatem jego sytuacja materialna i bytowa jest trudna. Zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym i dlatego też organ przyznając zasiłek musiał uwzględnić swoje możliwości finansowe oraz potrzeby wszystkich osób ubiegających się o pomoc. Z informacji uzyskanych od organu l instancji wynika, że na realizację programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w roku 2009 MOPS dysponował kwotą 1.407.948,00 zł, co miesięcznie dawało kwotę 117.329,00 zł. Z tych środków w pierwszej kolejności były refundowane posiłki dla dzieci w szkołach, zasiłki związane ze zdarzeniami losowymi i opłacane koszty pogrzebów. Część zasiłków celowych przeznaczona została dla osób, które nie posiadają własnych środków finansowych. Wydatki MOPS na dzień 30 września 2009 r. wynosiły 1.201.200,00 zł, łącznie wydatkowano 1.407.948,00 zł i obecnie nie ma wolnych środków finansowych. Szczegółowe wyliczenie wykorzystania środków finansowych będących w dyspozycji organu l instancji przedstawiono w piśmie z dnia 27 października 2009 r. Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że w przeprowadzonym w dniu 13 maja 2009 r. wywiadzie środowiskowym, podpisanym przez stronę, organ l instancji uwzględnił fakty i dowody, które następnie wziął pod uwagę przy wydawaniu decyzji, wobec czego zarzuty podniesione w odwołaniu są chybione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. S. zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego, zasady prawdy obiektywnej i zasady legalizmu oraz lakoniczne uzasadnienie kwestionowanej decyzji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie z uwagi na to, że skarżący nie uzasadnił wniesionej skargi, bądź ewentualnie o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. stawił się skarżący, który poparł skargę i zarzucił organowi niewłaściwe ustalenie jego dochodu. Jego zdaniem, zasiłek stały w okresie, w którym składał wniosek wynosił 175 zł, obecnie zaś wynosi 298 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz formalnego, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu l instancji o przyznaniu S. S. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności na okres od maja do września 2009 r. w wysokości 120 zł miesięcznie stwierdził, że została ona wydana z naruszeniami przepisów procedury administracyjnej, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i musiały skutkować jej usunięciem z obrotu prawnego. Mianowicie, w oparciu o zgromadzoną dokumentację Sąd stwierdził, że organ II instancji rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji organu l instancji, które dotknięte było brakami formalnymi. Warunki formalne podania, jakim niewątpliwie jest także odwołanie, zostały określone przez ustawodawcę w art. 63 k.p.a., który stanowi, iż podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu (§ 1). Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3). Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie, jak zostało to już wcześniej zaakcentowane, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło, że odwołanie wniesione przez S. S. sporządzone pismem maszynowym na komputerze, nie zostało opatrzone jego własnoręcznym podpisem. Wniesienie podania nakłada na organ administracyjny obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności, czy czyni ono zadość wszystkim wymaganiom formalnym, od których uzależnione jest nadanie mu dalszego biegu i w rezultacie merytoryczne rozpoznanie. W sytuacji, gdy podanie dotknięte jest jakimikolwiek brakami, w tym także i brakiem podpisu wnoszącego podanie, organ ma obowiązek wezwać stronę do ich uzupełnienia, zakreślając w tym celu siedmiodniowy termin i pouczyć ją, że skutkiem uchylenia się od wykonania nałożonych obowiązków będzie pozostawienie podania bez rozpoznania. Podanie dotknięte brakami formalnymi - w ocenie Sądu - nie wywołuje skutków prawnych i co za tym idzie organ nie ma prawnej możliwości jego rozpoznania. Tożsame stanowisko w tej kwestii prezentowane jest także przez sądownictwo administracyjne. Warto tu chociażby zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II OSK 978/07 (Lex nr 516020), zgodnie z którym nieusunięcie braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie w terminie ustawowym skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania. Odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie takie do czasu usunięcia tych braków nie wywołuje wprawdzie skutków prawnych, gdyż jest bezskuteczne, jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne. Podobnie wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 121/07 (Lex nr 470134), wskazując, że brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, tj. możliwość jego rozpoznania. Zatem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że Kolegium bez uprzedniego wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych odwołania nie miało żadnych podstaw prawnych do rozpoznania odwołania i wydania zaskarżonej decyzji, która w rezultacie dotknięta jest istotnymi wadami. Organ orzekający naruszył bowiem przepisy art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Kolejną przesłanką decydującą o możliwości rozpoznania odwołania jest zbadanie przez organ II instancji, czy zostało ono wniesione z zachowaniem czternastodniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie. W tym celu organ powinien dysponować zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu l instancji bądź też pokwitowaniem doręczenia opatrzonym własnoręcznym podpisem strony ze wskazaniem daty doręczenia. W rozpoznawanej sprawie poza oświadczeniem strony, iż w dniu 14 września 2009 r. otrzymała trzy decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o wskazanych w odwołaniu numerach brak jest jakichkolwiek dokumentów, w oparciu o które byłoby możliwe zweryfikowanie jej oświadczenia w tym zakresie. Według Sądu, na podstawie akt sprawy nie sposób również przeanalizować informacji Kolegium o wysokości środków finansowych, jakimi w 2009 r. dysponował MOPS Ł.-W. na realizację programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Szczegółowe ich wyliczenie miało wynikać z załączonego do akt sprawy pisma z dnia 27 października 2009 r. Zapoznanie się z treścią rzeczonego pisma jest jednak niemożliwe, bowiem akta administracyjne w tym zakresie są niekompletne. Dodać w tym miejscu trzeba, że w załączonej do sprawy dokumentacji brak jest nadto dokumentów potwierdzających otrzymywanie przez skarżącego dodatku mieszkaniowego oraz zasiłku stałego. Uzupełnienie akt sprawy o wskazane dokumenty pozwoliłoby niewątpliwie na pełniejszą ocenę sytuacji materialnej skarżącego i rzetelną ocenę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Istotne wątpliwości Sądu budzi także stanowisko Kolegium w zakresie zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, czego niewątpliwie nie dostrzegł organ administracyjny, ograniczyło się w zasadzie do jednego zdania. Z pewnością zaś należy przyznać rację skarżącemu, że w oparciu o lekturę decyzji organu l instancji nie sposób jednoznacznie ocenić, którego spośród 9 wniosków załączonych do akt administracyjnych sprawy niniejszej dotyczyła owa decyzja. Jeśli nawet składane kolejno w dniach 1 kwietnia 2009 r., 14 kwietnia 2009 r. i 29 maja 2009 r. wnioski stanowiły w istocie powielenie treści poprzednio złożonych i organ w ramach jednej decyzji rozpatrzył kilka wniosków, to okoliczność ta powinna wyraźnie wynikać z treści wydanego rozstrzygnięcia. Zatem, wobec stwierdzonych błędów konieczne było - w ocenie Sądu - usunięcie z obrotu prawnego decyzji Kolegium. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania, zakreślić w tym celu stosowny termin i pouczyć o skutkach uchylenia się od ich usunięcia. Dopiero po podpisaniu odwołania przez S. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności. Badając w tym zakresie poprawność decyzji organu l instancji, Kolegium powinno skoncentrować się na regulacji § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 25, poz. 186), w świetle którego pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, co oznacza, że organ powinien wykazać i rzeczowo uzasadnić brak możliwości przyznania pomocy w formie posiłku. Ten aspekt sprawy, co dodatkowo potwierdza zaskarżona decyzja, był poza zakresem rozważań organu odwoławczego. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, natomiast w oparciu o normę art. 152 wspomnianej ustawy stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. K.O.