II SA/Łd 891/12

Dnia 19 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w R. na uchwałę Rady Gminy w D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalania zasad finansowania kanalizacji sanitarnej na terenie D. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 891/12 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Gminy w D., powołując się na art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), ustaliła zasady finansowania kanalizacji sanitarnej na terenie D. Zgodnie z uchwałą kanalizacja sanitarna jako inwestycja komunalna gminy finansowana jest ze środków budżetowych gminy, dotacji oraz wpłat osób fizycznych prawnych, które będą korzystać z tych urządzeń. Rada Gminy określiła wkład (czyn społeczny) osób fizycznych i prawnych korzystających z kanalizacji na równowartość 30q żyta, ustalonej według średniej ceny skupu żyta, określonej w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres pierwszych trzech kwartałów roku poprzedzającego rok, w którym następuje dokonanie wpłaty do pełnego udziału. Ponadto ustalono, że koszty przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej w ramach posesji ponoszą odpowiednio wszyscy użytkownicy tych posesji, a każde nowe przyłączenie do sieci kanalizacyjnej poprzedza dokonanie wpłaty stosownego udziału. Wykonanie uchwały powierzone zostało zarządowi gminy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Prokuratury Rejonowej w R. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e) ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia przez mieszkańców gminy opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż spełnia warunki do uznania jej za taki akt. Adresatem uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej oraz wykażą w przyszłości zamiar podłączenia się do niej, co uchwała uzależnia od określonego zachowania w postaci uiszczenia wskazanego w uchwale wkładu. Zważywszy, że adresaci uchwały zostali określeni generalnie, uchwała wskazuje powinne zachowanie i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to uchwale tej nie można odmówić charakteru aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co znajduje potwierdzenie w treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionowana uchwała Rady Gminy w D. została jednak oparta na art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e) ustawy o samorządzie gminnym, które to przepisy nie zawierają normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. Ustalone uchwałą opłaty – wkłady mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej, a tymczasem w okresie uchwalania zaskarżonej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzania takich opłat. Skoro żaden z powołanych jako podstawa prawna przepisów w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważnić do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D. wniosła o jej oddalenie, wskazując, że w trakcie obowiązywania uchwały zawarto kilkadziesiąt umów o całkowicie dobrowolnym charakterze, a organ nadzoru nie zakwestionował ważności tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu polega natomiast na zbadaniu, czy organ jednostki samorządu terytorialnego, wydając akt prawa miejscowego, działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w D. Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Rozważania w przedmiocie legalności zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności wymagają analizy charakteru uchwały Rady Gminy D. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia zasad finansowania kanalizacji sanitarnej na terenie D. Stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się, iż akt prawa miejscowego to akt normatywny, generalny i abstrakcyjny. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza natomiast, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Zaskarżona uchwała Rady Gminy D. z dnia [...]r. ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar podłączenia do sieci kanalizacyjnej, a uchwała realizację tego zamiaru uzależnia od określonego zachowania w postaci uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Skoro zatem adresaci uchwały określeni zostali generalnie, uchwała wskazuje powinne zachowanie i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to kwestionowanej uchwale nie można odmówić charakteru normatywnego, generalnego i abstrakcyjnego, które to cechy odnoszą się do aktu prawa miejscowego. Warto zresztą zwrócić uwagę, że zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie problematyka zaliczenia uchwał w przedmiocie udziału mieszkańców w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej jest ujmowana jednoznacznie – uchwały w tym przedmiocie uważane są za akty prawa miejscowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., II OSK 1553/10 czy z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1902/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przyjęcie powyższej tezy wymaga następnie odpowiedzi na pytanie, czy kontrolowana uchwała, nosząca znamiona aktu prawa miejscowego, wydana została z poszanowaniem wymogów, o których mowa w art. 94 Konstytucji, tj. na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. I tak, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uprawione jest twierdzenie, że uchwała Rady Gminy D. została wydana bez podstawy prawnej. Jeżeli bowiem zważyć, iż podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego musi być upoważnienie zawarte w ustawie, a konstytucyjna ta zasada znajduje odzwierciedlenie również w treści art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to należy uznać, że w dacie podejmowania uchwały brak było na gruncie prawa administracyjnego przepisu, który dawałby radzie gminy prawo podjęcia uchwały w takim przedmiocie. Kwestionowana uchwała Gminy D. z dnia [...] r. została oparta na art. 7 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. e) ustawy o samorządzie gminnym. Jednak żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawiera normy delegacyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego. W treści art. 7 ustawy o samorządzie gminnym wymienione bowiem zostały zadania własne gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, natomiast przepis art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym wskazuje zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy. Przepisy art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określają zatem wyłącznie zadania rady gminy jako organu gminy, nie zawierają zaś normy o charakterze delegacyjnym. Tym samym podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 maja 2001 r., III SA 2622/00 (System Informacji Prawnej Lex nr 54801), że przepis art. 94 Konstytucji wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. W konsekwencji godzi się podnieść, że skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawach. W jego ujęciu, obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych może być nałożony jedynie w drodze ustawy. W rezultacie, w każdym przypadku nakładania przez gminę obowiązków na rzecz jej mieszkańców gmina zobowiązana jest do legitymowania się upoważnieniem mającym swe źródło w przepisie rangi ustawowej, a brak takiej legitymacji prowadzi do naruszenia art. 84 Konstytucji RP. Na marginesie warto zauważyć, że zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej zostały określone przez ustawodawcę przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.Nr 115, poz. 741 z późn. zm.). Jak wynika z art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy tych urządzeń poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał zaskarżoną uchwałę za pozbawioną podstawy prawnej i na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. AG