II SA/Łd 893/17

Dnia 23 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi J. F. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej J. F. S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. F. S. reprezentowanej przez radcę prawnego M. S.-M., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...], znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy zawiadomieniem z dnia 3 marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął na wniosek J. F. S. postępowanie w sprawie legalności budynku na działce nr ewid. 176/1 w miejscowości T. 4, gm. B., usytuowanego w granicy z działką nr ewid. 176/2. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], PINB w B., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zobowiązał M. K. do przedstawienia - w terminie do dnia 31 lipca 2008 r. - oceny stanu technicznego budynku szkoleniowo-konferencyjnego usytuowanego na działce nr ewid. 176/1, w granicy z działką nr 176/2, w miejscowości T. 10, gmina B. - z wyszczególnieniem robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. zmienił własne postanowienie z dnia [...] r. nr [...] i zobowiązał M. K. do przedstawienia - w terminie do dnia 31 lipca 2017 r. - ekspertyzy technicznej dotyczącej rozwiązania kwestii odprowadzania na własny teren wód opadowych z północnej połaci dachu budynku szkoleniowo-konferencyjnego, usytuowanego na działce nr ewid. 176/1, w granicy z działką nr 176/2, w miejscowości T. 10 gm. B. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. F. S., reprezentowana przez radcę prawnego M. S.-M., wniosła o jego uchylenie w całości. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie "k.p.a.", stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przewidują wprost przepisy tej ustawy bądź przepisy szczególne. Dalej organ stwierdził, że norma art. 77 k.p.a., jak również żaden inny przepis tej ustawy, nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie wydane w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a. Jednocześnie zauważył, że w szczególności art. 81c ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie, wydane w trybie art. 81c ust. 2 tej ustawy, nie może być traktowany jako norma szczególna wobec art. 77 § 2 k.p.a., który jest przepisem proceduralnym. [...]WINB nie może zatem rozpoznać przedmiotowego zażalenia, ponieważ zostało ono wniesione na postanowienie niezaskarżalne. W ustalonym stanie faktycznym sprawy zgodnie z art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., organ zażaleniowy stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Jednocześnie [...]WINB wyjaśnił, że występująca na gruncie rozpoznawanej sprawy niedopuszczalność zażalenia o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki nieuregulowania przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia danego rodzaju postanowień w toku instancji, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. F. S.- reprezentowana przez radcę prawnego M. S.-M. wniosła o uchylenie postanowienia [...]WINB w całości oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w B. z dnia [...] r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 77 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy brak było podstaw do zmiany postanowienia wydanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, co doprowadziło organ do uznania, iż zażalenie jest niedopuszczalne; - art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W jej uzasadnieniu autor skargi wywiódł, że postanowieniem z dnia [...] r. PINB dokonał zmiany postanowienia z dnia [...] r. wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Uchylenie tego postanowienia z zastosowaniem art. 77 § 2 k.p.a. było niedopuszczalne. Mogło ono nastąpić jedynie w trybie tych samych przepisów, na podstawie których zostało wydane, tj. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Według pełnomocnika skarżącej, jeżeli postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego stanie się ostateczne, to nie można wyeliminować tego postanowienia z obrotu prawnego w trybie przepisu art. 77 § 2 k.p.a., gdyż ma ono również charakter materialnoprawny oparty o przepisy Prawa budowlanego. Postanowienie dowodowe wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uzyskuje przymiot ostateczności, wiąże organ i strony postępowania, wchodzi do obrotu prawnego. Zatem, jeżeli właściwy organ dojdzie do wniosku, że postanowienie to winno być wyeliminowane z obrotu prawnego ma możliwość zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego, postanowienie PINB z dnia [...] r., wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., było wadliwe i winno podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako naruszające przepis art. 126 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. Konsekwencją uchylenia postanowienia organu I instancji winno być uchylenie zaskarżonego postanowienia [...]WINB z dnia [...] r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Należy tu zaznaczyć, że organ II instancji nie może w sposób wyjątkowo formalny oceniać treści wniesionego zażalenia, bez wglądu na całokształt niniejszej sprawy. Jednocześnie pełnomocnik stwierdził, że gdyby w istocie postanowienie PINB z dnia [...] r. było tylko postanowieniem dowodowym, nie wymagałoby ono uzasadnienia, które w niniejszej sprawie zostało sporządzone. Zatem samo wskazanie błędnej podstawy prawnej w rozstrzygnięciu PINB w B. nie może przesądzać o braku podstaw do podważenia wadliwego rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wykazała, że zostały one podjęte z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, które w istotnym stopniu rzutowało na wynik sprawy. W ustalonym stanie faktycznym sprawy, który nie jest kwestionowany przez strony postępowania, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał M. K. do przedstawienia w terminie do 31 lipca 2008 r. – oceny stanu technicznego budynku szkoleniowo-konferencyjnego, usytuowanego na działce nr ewid. gruntu 176/1, w granicy z działką nr 176/2, w miejscowości T. 4 gm. B. – z wyszczególnieniem robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone przez którąkolwiek ze stron postępowania w drodze zażalenia, zgodnie z art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego i uzyskało przymiot ostateczności. W świetle zebranego materiału dowodowego termin w nim zakreślony na realizację obowiązku upłynął bezskutecznie, zaś organ nie podjął czynności zmierzających do jego wyegzekwowania w prawem przewidzianym trybie. Po 9 latach PINB postanowieniem z dnia [...] r., w trybie art. 77 § 2 k.p.a., zmienił powyższe postanowienie i zobowiązał M. K. do przedstawienia w terminie do dnia 31 lipca 2017 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej rozwiązania kwestii odprowadzania na własny teren wód opadowych z północnej części dachu szkoleniowo-konferencyjnego, usytuowanego na działce nr ew. 176/1, w granicy z działką nr 176/2, w miejscowości T. 10, gm. B. W przekonaniu sądu zastosowany przez organ I instancji tryb zmiany ostatecznego postanowienia z dnia 26 maja 2008 r., którym nałożono na inwestorkę zasadniczo nowy obowiązek, jest wadliwy, co niewątpliwie umknęło [...]WINB przy wydaniu zaskarżonego postanowienia. Dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy niniejszej przypomnieć trzeba, że według art. 81c Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia (ust. 2). Na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie (ust. 3). W razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia (ust. 4). Zgodnie zaś z treścią art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Rozważając relacje pomiędzy przywołanymi wyżej normami godzi się wskazać w ślad za wyrokiem tutejszego sądu z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 102/17 (dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że postanowienie wydawane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, a co za tym idzie przy jego wydaniu stosuje się ogólne zasady postępowania dowodowego, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie przesądza wszakże o niezaskarżalności postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej w trybie przywołanego wyżej przepisu. Prawdą jest bowiem, że na żadne czynności dowodowe, w tym postanowienia dotyczące przeprowadzenia dowodu, zgodnie z k.p.a. nie przysługuje zażalenie. Logicznym jest więc, że na zmianę, uzupełnienie, czy uchylenie takiego postanowienia również zażalenie nie może przysługiwać. Potwierdza to dodatkowo fakt, że zażalenie nie przysługuje stronie nawet w sytuacji nieuwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu przez organ (art. 78 § 1 i 2 k.p.a.). Ewentualne zarzuty w przedmiocie postępowania dowodowego strona może składać tylko w odwołaniu. Jednakże zasady dotyczące postępowania dowodowego, określonego w k.p.a. doznają ograniczenia zawsze wtedy, gdy zastosowanie znajdzie przepis szczególny. Takim właśnie przepisem jest art. 81c ust. 2 P.b. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu na postanowienie w tym przedmiocie przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem przeprowadzenie dowodu wiąże się z koniecznością zastosowania przepisu szczególnego, to znaczy, że to ten przepis szczególny determinuje sposób postępowania organu, a jeżeli przepis ten przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w tym przedmiocie, to również zmiana takiego postanowienia podlega zaskarżeniu. Każda zmiana stanowi bowiem w istocie nowe rozstrzygnięcie. Konkluzja organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie zmieniające postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, niezależnie od przywołanego w jego podstawie prawnej przepisu art. 77 § 2 k.p.a. jest przeto błędna, a postanowienie w tym przedmiocie wadliwe. Jednakże zaskarżone postanowienie nie jest jedynym, naruszającym prawo rozstrzygnięciem, podjętym przez organy w kontrolowanym postępowaniu. Konieczność końcowego załatwienia sprawy oraz względy ekonomiki procesowej, obligowały sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego również wydanego przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] r., ponieważ w sposób istotny naruszało ono prawo. Organ I instancji nie był bowiem uprawniony do zmiany postanowienia z dnia [...] r., jako że przy zastosowaniu art. 77 § 2 k.p.a. zmieniono obowiązek nałożony uprzednio ostatecznym postanowieniem na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2649/12 (Lex nr 2122164) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który tutejszy sąd w pełni podziela, że zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a., organ może zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Jeżeli taka modyfikacja miałaby polegać na zmianie treści obowiązku nakładanego w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i skutkować nałożeniem obowiązku, ale o zmienionej treści, nie można w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakwalifikować jej jako zmiany dokonanej w trybie art. 77 § 2 k.p.a., byłoby to bowiem nałożenie nowego obowiązku, którego zasadność należałoby oceniać na podstawie przesłanek z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, w konsekwencji w tym zakresie podlegałoby ono również zażaleniu zgodnie z art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego. Reasumując, tutejszy sąd stoi na stanowisku, że postanowienie PINB z dnia [...] r., choć przywołuje za podstawę art. 77 § 2 k.p.a. w rzeczywistości nakłada nowy obowiązek przedstawienia przez inwestorkę ekspertyzy technicznej oceniającej kwestię odprowadzania na własny teren wód opadowych z północnej części dachu szkoleniowo-konferencyjnego, usytuowanego na działce nr 176/2 w miejscowości T. 10, gm. B. i jako podstawę prawną winno wskazywać art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, od którego przysługuje zażalenie na podstawie ust. 3 art. 81c przywołanej ustawy. Organ odwoławczy stosując na gruncie rozpoznawanej sprawy dyspozycję art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. zobligowany był w pierwszej kolejności do oceny dopuszczalności zażalenia. Dopuszczalność zażalenia jest natomiast determinowana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe - to wniesienie zażalenia od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego była zatem ocena charakteru i prawidłowej podstawy prawnej postanowienia z dnia [...] r., a te właśnie przesłanki determinowały ewentualne zastosowanie art. 134 k.p.a. Uchylając się od dokonania tej oceny [...]WINB wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 134 k.p.a. w związku z art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Mając powyższe na względzie sąd w punkcie 1 wyroku orzekł o uchyleniu postanowień organów obu instancji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzoną kwotę 580 zł składa się: 100 zł – uiszczony wpis sądowy od skargi, 480 zł – koszty zastępstwa procesowego. Prowadząc ponownie postępowanie organy rozważą potrzebę nałożenia obowiązków z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, mając na uwadze, że postanowienie, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie ma charakter kontrolny i dowodowy, zaś wydawane jest w ramach toczącego się przed organem postępowania albo też jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego wszczęcie. A.B.