II SA/Łd 90/10

Dnia 11 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-W., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., na podstawie art. 104, 108 k.p.a., art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3-13, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 115, poz. 728), Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia 22 grudnia 2008 r. nr 2687/V/08 w sprawie upoważnienia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy i powiatu - przyznał S. S. zasiłek celowy bezzwrotny w wysokości 400 złotych z przeznaczeniem na zakup kuchni gazowej. W odwołaniu od decyzji, które nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem strony, S. S. zarzucił rażące naruszenie przepisów proceduralnych, w tym naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem odwołującego decyzja organu I instancji powinna wyjaśniać w ramach jakiego postępowania i którego z wielu wniosków została wydana. Wadliwe działanie organu miało wpływ na treść decyzji i wysokość przyznanych świadczeń. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 ust. 2, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie Kolegium wskazało, że wnioskodawca ma 53 lata, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z przyznanych zasiłków i dodatku mieszkaniowego, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku, posiada orzeczony lekki stopień niepełnosprawności. Zatem jego sytuacja materialna i bytowa jest trudna. Zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym i dlatego też organ przyznając zasiłek musiał uwzględnić swoje możliwości finansowe oraz potrzeby wszystkich osób ubiegających się o pomoc. Z informacji uzyskanych od organu I instancji wynika, że na realizację świadczeń finansowych z zakresu zadań własnych na świadczenia o charakterze celowym w roku 2009 MOPS dysponował kwotą 414.063,00 zł, co miesięcznie stanowiło kwotę 34.505,25 zł. Z tych środków w pierwszej kolejności były refundowane obiady dla dzieci w szkołach, zasiłki związane ze zdarzeniami losowymi i opłacane koszty pogrzebów. W miesiącach styczeń – wrzesień 2009 r. MOPS przyznał świadczenia finansowe na łączną kwotę 290.698,41 zł. W tym okresie pomocą w formie zasiłku celowego objęto 1.612 osób (rodzin) na kwotę 316.179,11 zł. W szczególności pomocą objęto osoby bez żadnego dochodu. Szczegółowe wyliczenie wykorzystania środków finansowych, będących w dyspozycji organu I instancji, przedstawiono w piśmie z dnia 26 października 2009 r. Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w motywach wydanej decyzji wystarczająco wskazał fakty, które uznał za oczywiste i przyznał pomoc na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej w postaci konieczności wymiany wadliwej kuchenki gazowej. Przy wydawaniu decyzji MOPS zasadnie nie wziął pod uwagę prośby wnioskodawcy o przyznanie świadczenia na pokrycie zaległości w opłatach mieszkaniowych, albowiem zgodnie z orzeczeniem WSA nie mieszczą się one w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. S. zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego, zasady prawdy obiektywnej, zasady legalizmu oraz lakoniczne uzasadnienie kwestionowanej decyzji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie z uwagi na to, że skarżący nie uzasadnił wniesionej skargi, bądź ewentualnie o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. stawił się skarżący, który poparł skargę i zarzucił organowi niewłaściwe ustalenie jego dochodu. Jego zdaniem, zasiłek stały w okresie, w którym składał wniosek wynosił 175 zł, obecnie zaś wynosi 298 złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz formalnego, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o przyznaniu S. S. zasiłku celowego w wysokości 400 złotych z przeznaczeniem na zakup kuchni gazowej stwierdził, że została ona wydana z naruszeniami przepisów procedury administracyjnej, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i musiały skutkować jej usunięciem z obrotu prawnego. Mianowicie w oparciu o zgromadzoną dokumentację Sąd stwierdził, że organ II instancji rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, które dotknięte było brakami formalnymi. Warunki formalne podania, jakim niewątpliwie jest także odwołanie, zostały określone przez ustawodawcę w art. 63 k.p.a., który stanowi, iż podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu ( § 1). Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych ( § 2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu ( § 3). Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie, jak zostało to już wcześniej zaakcentowane, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło, że odwołanie wniesione przez S. S. sporządzone pismem maszynowym na komputerze nie zostało opatrzone jego własnoręcznym podpisem. Wniesienie podania nakłada na organ administracyjny obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności, czy czyni ono zadość wszystkim wymaganiom formalnym, od których uzależnione jest nadanie mu dalszego biegu i w rezultacie merytoryczne rozpoznanie. W sytuacji, gdy podanie dotknięte jest jakimikolwiek brakami, w tym także i brakiem podpisu wnoszącego podanie, organ ma obowiązek wezwać stronę do ich uzupełnienia, zakreślając w tym celu siedmiodniowy termin i pouczyć ją, że skutkiem uchylenia się od wykonania nałożonych obowiązków będzie pozostawienie podania bez rozpoznania. Podanie dotknięte brakami formalnymi - w ocenie Sądu - nie wywołuje skutków prawnych i co za tym idzie organ nie ma prawnej możliwości jego rozpoznania. Tożsame stanowisko w tej kwestii prezentowane jest także przez sądownictwo administracyjne. Warto tu chociażby zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II OSK 978/07 (Lex nr 516020), zgodnie z którym nieusunięcie braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie w terminie ustawowym skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania. Odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie takie do czasu usunięcia tych braków nie wywołuje wprawdzie skutków prawnych, gdyż jest bezskuteczne, jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne. Podobnie wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 121/07 (Lex nr 470134), wskazując, że brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, tj. możliwość jego rozpoznania. Zatem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że Kolegium bez uprzedniego wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych odwołania, nie miało żadnych podstaw prawnych do rozpoznania odwołania i wydania zaskarżonej decyzji, która w rezultacie dotknięta jest istotnymi wadami. Organ orzekający naruszył bowiem przepisy art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Kolejną przesłanką decydującą o możliwości rozpoznania odwołania jest zbadanie przez organ II instancji, czy zostało ono wniesione z zachowaniem czternastodniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie. W tym celu organ powinien dysponować zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, bądź też pokwitowaniem doręczenia opatrzonym własnoręcznym podpisem strony ze wskazaniem daty doręczenia. W rozpoznawanej sprawie poza oświadczeniem strony, iż w dniu 14 września 2009 r. otrzymała trzy decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o wskazanych w odwołaniu numerach brak jest jakichkolwiek dokumentów, w oparciu o które byłoby możliwe zweryfikowanie jej oświadczenia w tym zakresie. Według Sądu, na podstawie akt sprawy, nie sposób również przeanalizować informacji Kolegium o wysokości środków finansowych, jakimi w 2009 r. dysponował MOPS Ł.-W. na realizację świadczeń finansowych z zakresu zadań własnych, a w szczególności na wypłatę zasiłków celowych. Szczegółowe ich wyliczenie miało wynikać z załączonego do akt sprawy pisma z dnia 26 października 2009 r. Zapoznanie się z treścią rzeczonego pisma jest jednak niemożliwe, bowiem akta administracyjne w tym zakresie są niekompletne. Dodać w tym miejscu trzeba, że w załączonej do sprawy dokumentacji brak jest nadto dokumentów potwierdzających otrzymywanie przez skarżącego dodatku mieszkaniowego oraz zasiłku stałego. Uzupełnienie akt sprawy o wskazane dokumenty pozwoliłoby niewątpliwie na pełniejszą ocenę sytuacji materialnej skarżącego i rzetelną ocenę wydanych w sprawie rozstrzygnięć, które skarżący również w tym zakresie kwestionuje. Badając legalność zaskarżonej decyzję Sąd doszedł do przekonania, że uwadze organu orzekającego umknął z pola widzenia dość istotny fakt, a mianowicie, że wnioskodawca domagał się przyznania zasiłku celowego nie tylko na zakup kuchenki gazowej, ale także na zaspokojenie niezbędnych potrzeb zdrowotnych (leki), komunikacyjnych, żywnościowych, opłacenie zaległych opłat mieszkaniowych (czynsz, światło). Organy obu instancji, niewątpliwie nie rozstrzygnęły jednoznacznie jego żądania w tym zakresie i nie wyjaśniły z należytą starannością swojego stanowiska w tej kwestii. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie strony jest związanie organu administracyjnego zakresem tego żądania. W rezultacie więc organ nie może samodzielnie ustalić jego treści, ani też prowadzić postępowania administracyjnego i wydać rozstrzygnięcia w innym przedmiocie, aniżeli określone wnioskiem strony o wszczęcie postępowania. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.). W judykaturze podkreśla się, że skoro celem postępowania administracyjnego i kończącej je decyzji ma być załatwienie sprawy, winna ona co do zasady być kompletna i rozstrzygać w przedmiocie całego żądania strony. Zasadą w postępowaniu administracyjnym winno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną, a częściowe decyzje stanowić powinny wyjątek związany z charakterem przedmiotu postępowania, przy czym w przypadku konieczności wydania decyzji częściowej organ administracji w uzasadnieniu decyzji winien wskazać przyczyny takiego częściowego rozstrzygnięcia oraz poinformować o trybie i terminie rozpatrzenia pozostałej części sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1446/07 (Lex nr 459769). W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku S. S., który był podstawą wszczęcia postępowania i w przekonaniu Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej, dlatego też stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 104 k.p.a. Istotne wątpliwości Sądu budzi także stanowisko Kolegium w zakresie zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Rację ma - zdaniem składu orzekającego - skarżący twierdząc, że w oparciu o lekturę decyzji organu I instancji nie sposób jednoznacznie ocenić, którego spośród 9 wniosków załączonych do akt administracyjnych sprawy niniejszej dotyczyła owa decyzja. Jeśli nawet składane kolejno w dniach 1 kwietnia 2009 r., 14 kwietnia 2009 r. i 29 maja 2009 r. wnioski stanowiły w istocie powielenie treści poprzednio złożonych i organ w ramach jednej decyzji rozpatrzył kilka wniosków, to okoliczność ta powinna wyraźnie wynikać z treści wydanego rozstrzygnięcia. W świetle powyższych uwag konieczne było usuniecie z obrotu prawnego decyzji Kolegium. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania, zakreślić w tym celu stosowny termin i pouczyć o skutkach uchylenia się od wykonania nałożonych obowiązków. Dopiero po podpisaniu odwołania przez S. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przyznania zasiłku celowego, mając na względzie przede wszystkim zakres żądania wnioskodawcy. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, natomiast w oparciu o normę art. 152 wspomnianej ustawy stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. K.O.