II SA/Łd 90/14

Dnia 19 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] rozpoznaniu odwołania K. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...], nr [...]w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...], w punkcie pierwszym, ustalił opłatę adiacencką w wysokości 600 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (woda i kanalizacja) położonej w K. przy ul. A 16, oznaczonej jako działka nr 926 o powierzchni 0,1241 ha, obręb [...]. W punkcie drugim decyzji organ zobowiązał K. S., jako współwłaściciela nieruchomości w ½ części, do wniesienia na rzecz gminy tytułem opłaty adiacenckiej kwoty określonej w punkcie pierwszym. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 143, art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako u.g.n.) oraz uchwałę nr VIII/48/11 Rady Gminy K. z dnia 30 marca 2011 roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej od infrastruktury technicznej (Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr 130, poz. 1196). W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że sporządzony na jego zlecenie operat szacunkowy wykazał, iż na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej wartość nieruchomości stanowiącej współwłasność K. S. wzrosła z kwoty 158.640 zł do wartości 163.440 zł, czyli o 4.800 zł. Uwzględniając wynikającą z powołanej uchwały stawkę procentową ( 25 % ) opłaty oraz to, iż K. S. jest współwłaścicielem ½ nieruchomości, organ nałożył na niego obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej w kwocie 600 zł. W odwołaniu K. S. zawarł zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko decyzji organu pierwszej instancji, wskazując, iż ta decyzja nie zawiera określenia jej adresata, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") i przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności. Nadto, w ocenie odwołującego się, w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie w całości materiału dowodowego oraz błędy w ustaleniach faktycznych, mające istotne znaczenie dla sprawy i zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego w sprawie. W motywach odwołania jego autor podniósł zarzuty skierowane przeciwko sporządzonemu przez rzeczoznawcę majątkowego operatowi szacunkowemu, wyjaśniając, że na działce znajdował się kiedyś staw, który poprzedni właściciel zasypał. Odwołujący się nie wie, w jaki sposób zasypywany był staw, teren działki ma zatem niską nośność terenu, a więc wartość nieruchomości oszacowana w operacie nie jest adekwatna do rzeczywistej ceny gruntu. Ponadto rzeczoznawca do operatu przyjął nieruchomości zlokalizowane w innej miejscowości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w motywach swojego rozstrzygnięcia opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując uregulowania ustawowe dotyczące zasad i trybu nakładania na właścicieli nieruchomości opłat adiacenckich ocenił, iż przesłanki warunkujące naliczenie opłaty zostały w sprawie spełnione, co uprawnia organ do wydania decyzji w tym zakresie. Z akt wynika, że na terenie gminy wybudowano sieć wodociągową i kanalizacyjną. Organ nadzoru budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie tych sieci, zatem stworzone zostały warunki podłączenia działki do tychże sieci. Organ pierwszej instancji określił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, w którym biegły ustalił wzrost wartości nieruchomości na kwotę 4.800 zł, co przy zastosowaniu 25% procentowej stawki opłaty adiacenckiej dało kwotę 1.200 zł, która naliczona proporcjonalnie do posiadanego udziału w nieruchomości wynoszącego ½ części, wynosi 600 zł. Po analizie operatu szacunkowego, Kolegium stwierdziło, iż nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości, operat zawiera także wszystkie wymagane elementy, jest spójny i logiczny, sporządzony został w sposób jasny i czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, a określonej w nim wartości gruntu nie można uznać za zawyżoną. W sprawie spełnione zostały także pozostałe przesłanki do naliczenia opłaty adiecenckiej wynikające z art. 143 ust. 1 u.g.n., bowiem działka stanowiąca współwłasność odwołującego się jest gruntem budowlanym, co potwierdzają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a budowa sieci została sfinansowana ze środków własnych gminy. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO wyjaśniło, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności, wbrew twierdzeniom odwołującego się, strony decyzji zostały określone prawidłowo. W sentencji decyzji organ ustalił opłatę adiacencką na rzecz gminy i zobowiązał do jej zapłaty współwłaściciela nieruchomości poprzez wskazanie jego imienia i nazwiska, wraz z adresem zamieszkania. Stroną postępowania w sprawie jest odwołujący się, tj. podmiot będący w dniu, w którym powstały warunki do podłączenia nieruchomości do sieci, współwłaścicielem gruntu, bo to on uzyskuje korzyść majątkową na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Podobnie zarzuty odwołania dotyczące niewłaściwego doboru rynku nieruchomości przyjętych do porównań, organ uznał za niezasadne. Bez znaczenia pozostaje również fakt, iż strona nie jest zainteresowana podłączeniem nieruchomości do nowowybudowanej infrastruktury technicznej. Zarzut dotyczący nierzetelności operatu wynikający z faktu, iż wykonany on został w dniu 20 marca 2013 roku, a decyzja ustalająca opłatę wydana była dnia [...], kiedy to ceny nieruchomości mogły ulec zmianie, jest chybiony. Organ nie podzielił także pozostałych zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego K. S., wnosząc o jej uchylenie, wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i norm proceduralnych. Zdaniem autora skargi operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie organu pierwszej instancji, nie powinien stanowić podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem został przygotowany w sposób wadliwy. W szczególności rzeczoznawca nie uwzględnił niskiej nośności terenu działki na skutek zasypania znajdującego się na jej terenie stawu. Skarżący, w toku postępowania, nie miał możliwości zadawania pytań rzeczoznawcy co do sporządzonego operatu. Uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ nie odniósł się do zarzutów odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270, dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W szczególności sąd stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Odwołanie od powyższej decyzji, a następnie skargę do sądu administracyjnego złożył współwłaściciel nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po merytorycznym rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Rozpoznając niniejszą sprawę sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę uchybienia, które uwzględnił z urzędu, nie będąc związany granicami skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Oznacza to, iż organ właściwy do rozpoznania odwołania (organ odwoławczy) może podjąć czynności procesowe w postępowaniu odwoławczym tylko, gdy uprawniony podmiot złoży odpowiednie podanie (odwołanie). Wniesienie przez stronę odwołania, które spełnia m. in. wymagania formalne podania określone w art. 63 K.p.a., pozwala właściwemu organowi na uruchomienie przewidzianych przepisami prawa procedur zmierzających do weryfikacji kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz do rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 63 K.p.a. odwołanie – jak każde podanie – aby mogło być uznane za czynność prawnie skuteczną, powinno spełniać określone w tym przepisie wymogi. Przede wszystkim, odwołanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził, gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (art. 63 § 3 K.p.a.). Z powołanego przepisu wynika zatem, że co do zasady – podpis autora odwołania musi być własnoręczny. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zdaniem sądu, tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym, np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. Zacytowany pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. np. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 roku, II SA/Wa 1319/11 oraz z dnia 16 kwietnia 2007 roku, V SA/Wa 1338/06; w Łodzi z dnia 23 października 2008 roku, III SA/Łd 164/08 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji przyjąć należy, iż podpisanie odwołania innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej, traktuje się jako pismo nie podpisane. Brak podpisu strony na podaniu, przy równoczesnym braku podpisu osoby przez nią umocowanej, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. Konsekwentnie, taki brak formalny odwołania powoduje, że nie można uznać czynności strony za odwołanie. Brak podpisu jako brak formalnym winien być usunięty w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Tym samym, gdy organ odwoławczy uznał za odwołanie pismo niepodpisane przez osobę je wnoszącą, to oznacza, iż organ ten bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. W związku z tym decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 roku, I OSK 1866/10 oraz wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 25 lipca 2012 roku, II SA/Gd 215/12; we Wrocławiu z dnia 20 marca 2012 roku, IV SA/Wr 829/11; w Warszawie z dnia 14 października 2011 roku, VI SA/Wa 1124/11 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowe działanie na gruncie przepisów postępowania administracyjnego winno nastąpić w ten sposób, że organ na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. powinien wezwać stronę odwołującą się do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie w terminie 7 dni, z jednoczesnym pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że do akt administracyjnych dołączona została kserokopia odwołania z oryginalnie umieszczoną na niej prezentatą organu pierwszej instancji wskazującą datę wpływu odwołania do tegoż organu. Wynika z tego, że skarżący złożył w organie pierwszej instancji kserokopię odwołania. Odwołanie nie zostało zatem podpisane przez jego autora (podpis na dokumencie jest także kserokopią). Mimo tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie tylko nie wezwało skarżącego do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez jego podpisanie, ale nadto rozpoznało odwołanie w trybie art. 127 § 1 K.p.a., dopuszczając się w ten sposób rażącego naruszenia tegoż przepisu. Z uwagi na dostrzeżone w sprawie uchybienia natury formalnej sąd uznał, że merytoryczne odniesienie się do zarzutów autora skargi, jest przedwczesne i od takowych odstąpił. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na względzie powyższe uwagi, podejmie czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych uchybień. Konkludując, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszy wyroku. Sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku na mocy art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sąd natomiast postanowił w punkcie trzecim wyroku w oparciu o treść art. 200 i 210 przy zastosowaniu art. 205 § 1 P.p.s.a. LS