II SA/Łd 901/14

Dnia 5 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2015 roku sprawy ze skargi B. W. i P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego ujęcia wody 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących B. W. i P. W. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nakazującej B. i P. małż. W. rozbiórkę studni głębinowej. Jak wynika z akt sprawy w dniu 8 października 2013r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wpłynęło pismo Prokuratury Rejonowej w W., w treści którego zawarto wniosek o przeprowadzenie stosownego postępowania w związku z ustaleniem, że na nieruchomości w W., ul. A 12/13, działka nr ewid. 1628/1, stanowiącej własność B. i P. W., Gmina W. w 2012r. wykonała obiekty w postaci altany, budynku gospodarczego, studni i ogrodzenia działki, bez uzyskania stosownych decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia zamiaru ich wykonania we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. W 2013 r. tj. już po wybudowaniu obiektów, Gmina W. złożyła w Wydziale Architektury Budownictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w W. zgłoszenia robót budowlanych na w/w budynki i obiekty. W dniu 23 października 2013r. przeprowadzono oględziny na nieruchomości w W., ul. A 13/12 stwierdzając wykonanie studni głębinowej z obudową z kręgu betonowego i płyty betonowej. Na wykonanie studni Państwo W. przedstawili zgłoszenie robót budowlanych z dnia 31 stycznia 2013r. dostarczone do Starostwa Powiatowego w W. dniu 8 kwietnia 2013r. Odległość studni od granicy wynosi ok. 12m od nieruchomości sąsiedniej nr ewid. gruntów 1629. Pismem z dnia 17 stycznia 2014r. zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wykonania studni głębinowej, a decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), nakazał B. i P. małż. W. dokonać rozbiórki samowolnie wykonanego ujęcia wody w postaci studni głębinowej z obudową z kręgów betonowych i przekrycia z płyty betonowej, znajdującego się w miejscowości W., na działce nr 1628/1, poprzez demontaż kręgów betonowych i jego zasypanie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z pisma Prokuratury Rejonowej w W. wynika, że przedmiotowy obiekt został wykonany przez Gminę W. w 2012 r. tj. przed uzyskaniem zgłoszenia. Potwierdzeniem tego są też faktury przekazane przez Komendę Powiatową Policji w W. dotyczące wykonania innych obiektów budowlanych na nieruchomości Państwa W. Ponadto, z aktu notarialnego z dnia 29 grudnia 2011 r. wynika, że Gmina W. oraz B. i P. W. dokonali zamiany nieruchomości - Gmina W. zobowiązała się w terminie do 15 kwietnia 2012r. w ramach odtworzenia zagospodarowania działki nr ewid. 1606 na działce nr ewid. 1628/1, do wykonania na rzecz B. i P. W. studni wierconej z oprzyrządowaniem (pompy) o głębokości zapewniającej dostęp do wody. Zgodnie z kolei uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia 15 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w mieście W., w rejonie wzdłuż torów kolejowych oraz strugi A i ulicy B cz. II (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 31 grudnia 2012r., poz. 4746), działka o numerze ewid. 1628/1 oznaczona symbolem 7UR przeznaczona jest pod zabudowę usług rzemiosła jako podstawowe przeznaczenie terenu, usług o uciążliwości nie przekraczających granic działki, jako podstawowe dopuszczalne przeznaczenie terenu, urządzenia obsługi technicznej jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Zgodnie z zapisem § 10.1 pkt 1 litera b) w granicach obszaru, w zakresie zaopatrzenia w wodę obowiązuje zakaz budowy własnych ujęć. Dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 10 ustawy Prawo budowlane na wykonanie ujęcia wód podziemnych konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, którego właściciele nieruchomości nie uzyskali. Dodatkowo, przedmiotowy obiekt nie spełnia kryteriów z art. 48 ust. 2 umożliwiających legalizację (zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego należało nakazać jego rozbiórkę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i P. małż. W., nie zgadzając się z jej treścią i zarzucając, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, który ustalony został w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. W szczególności wskazano, że w uzasadnieniu decyzji brak jest informacji o zgłoszeniu dokonanym bezpośrednio przez osobę burmistrza B. N. w odniesieniu do naniesień na działce 1628/1, co zdaniem odwołujących przesądza, że inkryminowana decyzja nie uwzględnia całości dostępnego w sprawie materiału dowodowego. Dodatkowo powołano się na treść łączącego B. i P. W. z Gminą W. stosunku zobowiązaniowego podkreślając, że wszelkie naniesienia zostały wykonywane na zlecenie Gminy W., nie zaś skarżących, a tym samym poważne wątpliwości budzi więc orzeczenie w decyzji, że obowiązkiem rozbiórki (a tym samym kosztami z nią związanymi) mają być obciążeni skarżący, a więc osoby, które zostały przez Gminę W. wprowadzone w błąd przy zawieraniu powoływanej umowy zamiany nieruchomości. Nadto wskazano, że odwołujący się mają status pokrzywdzonych w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w W. pod sygnaturą [...], co przesądza, że organ I instancji powinien był zawiesić postępowanie do momentu zakończenia postępowania karnego zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu ujęć wód podziemnych (studni), a tym samym wykonanie budowli stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięciem takim inwestor nie dysponował. Stwierdził przy tym, że bez znaczenia dla oceny powyższej okoliczności pozostaje dokonane w dniu 8 kwietnia 2013r. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak bowiem wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z Faktury VAT nr [...] z dnia [...], przedmiotowe ujęcie wody podziemnej (studnia głębinowa) zostało zrealizowane przed dniem 14 czerwca 2012r. Oznacza to, że zgłoszenie dokonane przez Gminę W. w dniu 8 kwietnia 2013r., a tym samym już po wybudowaniu ujęcia wód podziemnych, którego dotyczy niniejsze postępowanie, nie wywierało skutków prawnych. Stwierdzenie takiego stanu faktycznego obliguje organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien zbadać możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Przesłankami warunkującymi wszczęcie postępowania legalizacyjnego jest zgodność samowolnie wzniesionej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz stwierdzenie, że budowa obiektu budowlanego nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W analizowanej sprawie inwestycja jest natomiast niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia 15 listopada 2012r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w mieście W., w rejonie wzdłuż torów kolejowych oraz strugi A i ulicy B cz. II, działka o numerze ewid. 1628/1 w zakresie zaopatrzenia w wodę obowiązuje zakaz budowy ujęć własnych. Prawidłowo zatem organ stopnia powiatowego orzekł nakaz rozbiórki w oparciu o normę art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Adresatem rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z przepisem art. 52 ustawy są inwestor, właściciel lub zarządca. Użycie alternatywy łącznej oznacza możliwość nałożenia obowiązków alternatywnie na jeden z trzech podmiotów objętych hipotezą omawianej normy. Wybór adresata obowiązków ograniczony jest w sytuacji kiedy inwestor nie będący właścicielem nieruchomości, nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma w takiej sytuacji możliwości nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wyłącznie inwestorowi, skoro w dacie orzekania nie posiada on uprawnień do władania obiektem, które pozwoliłyby na wykonanie nakazu. Tym samym prawidłowo organ szczebla powiatowego określił jako adresata rozstrzygnięcia - współwłaścicieli nieruchomości. Odnosząc się do treści odwołania organ stwierdził, że nie podziela żadnego z podniesionych w nim argumentów. Stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony w sposób prawidłowy, wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności pozwalające na dokonanie niewadliwej subsumpcji. Odnosząc się do argumentu dotyczącego braku informacji o zgłoszeniu dokonanym bezpośrednio przez osobę burmistrza B. N. w odniesieniu do naniesień na działce 1628/1, organ wyjaśnił, że fakt dokonania zgłoszenia po wykonaniu robót budowlanych jest prawnie relewantny. Taki sam charakter ma w analizowanym postępowaniu treść łączącego B. i P. W. z Gminą W. stosunku zobowiązaniowego. Kwestie te jako należące do prawa prywatnego mogą być podnoszone jedynie w toku postępowania sądowego przed sądami powszechnymi. W odniesieniu do argumentu, że skarżący mają status pokrzywdzonych w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w W. pod sygnaturą [...], wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie w sytuacji kiedy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sytuacja taka zachodzi jedynie wówczas, kiedy bez uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez inny organ nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Zdaniem organu taka sytuacja nie zachodziła i nie zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z pisma Prokuratury Rejonowej w W. z dnia 1 października 2013r. postępowanie prowadzone jest pod kątem zaistnienia przestępstwa z art. 90 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i P. W. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 52 w zw. z art. 3 ust 11 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Gmina W., która była zarządcą nieruchomości skarżących (działki nr ewidencyjny gruntów 1628/1) w W. i podmiotem odpowiedzialnym za posadowienie na nieruchomości budynków i obiektów w tym ujęcia wody w postaci studni głębinowej, nie jest podmiotem na który może i powinna być nałożona decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o przepis art. 49b ust. 1 Prawa Budowlanego w sytuacji gdy zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego decyzja ta powinna dotyczyć Gminy jako zarządcy nieruchomości. Ponadto, zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewystarczające wyjaśnienie okoliczności powierzenia przez skarżących gminie zarządu nad ich nieruchomością poprzez wyrażenie takiej woli przy zawarciu umowy zamiany (m.in. brak przesłuchania na tę okoliczność skarżących oraz reprezentantów Gminy), zgodnie z którą gmina miała odtworzyć na nieruchomości skarżących naniesienia oraz uzyskać wszelkie wymagane prawem pozwolenia w tym zakresie. Wyjaśnili, że posiadali zadbaną, urządzoną działkę wypoczynkową, ale zostali namówieni przez Gminę W. do tego by ją zamienić na inną. Przy okazji zawierania umowy zamiany, B. i P. W. zostali wprowadzeni w błąd przez przedstawiciela Gminy, który zapewniał ich co do tego, że działka którą otrzymają w wyniku umowy zamiany jest terenem o zbliżonej charakterystyce, na którym możliwe będzie dokonanie stosownych adaptacji mających na celu upodobnienie działki zamienionej do tej której byli uprzednio właścicielami. Gmina w umowie zamiany zobowiązała się odtworzyć wszelkie naniesienia na nowej działce a także dokonać wszelkich stosownych działań (prawnych i faktycznych) związanych z przystosowaniem nowej działki do potrzeb skarżących. Zobowiązania Gminy znalazły swoje szczegółowe odzwierciedlenie w treści umowy zamiany zawartej w formie aktu notarialnego. Strony zawierając umowę zamiany umówiły się, że Gmina W. będzie zarządcą nieruchomości do czasu posadowienia na nieruchomości budynków i uregulowania wszelkich kwestii formalnych z tym związanych w tym zgłoszeń w inspektoracie nadzoru budowlanego. Gmina zapewniała w umowie zamiany, iż w odniesieniu co do ich działki nie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego oraz że jest ona wolna od wad prawnych. Organ administracji nie wyjaśnił w sposób wystarczający okoliczności powierzenia zarządu nad nieruchomością, czym naruszył art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. Organ nie przesłuchał też na tę okoliczność skarżących ani przedstawicieli Gminy, którzy stawali do aktu notarialnego i uczestniczyli w procesie zamiany nieruchomości. Następnie, mimo, że skarżący w pełni wywiązali się ze swoich obowiązków określonych w umowie, Gmina W. przez długi okres nie wykonywała swoich obowiązków umownych w zakresie odtworzenia zagospodarowania działki (odtworzenia budynków, ogrodzenia itp.) szczegółowo wyliczonych w par. 5 ust 2 aktu notarialnego. Ostatecznie jednak przystąpiła do prac i rozpoczęła odtwarzanie budynków, ogrodzenia itp. Dostarczyła również skarżącym dokumenty związane z prowadzonymi robotami budowlanymi - tj. zgłoszenie robót budowlanych dokonane przez Starostę [...] - datowane na dzień 31 stycznia 2013 r., podpisane przez zastępcę burmistrza R. B., które zawierało oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i projekt zagospodarowania działki oraz zgłoszenie robót budowlanych z dnia 17 maja 2013 r. podpisane przez Burmistrza W. B. N., które również zawierało oświadczenie burmistrza co do posiadania prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane i projekt zagospodarowania terenu. Skarżący w tych warunkach ufali, że gmina, której powierzyli zarząd swoją nieruchomością do czasu wykonania przez nią prac działa w sposób zgodny z prawem. Tymczasem gmina wzniosła na terenie ich działki obiekty w sposób sprzeczny z miejskim planem zagospodarowanie przestrzennego, który sama w międzyczasie uchwaliła. Zdaniem skarżących, mając na względzie fakt, iż to gmina była zarządcą nieruchomości oznaczonej działką ewidencyjną 1628/1, organ miał możliwość, zgodnie z dyspozycją art. 49b ust. 1 w zw. z art. 52 Prawa Budowlanego - nakazać dokonanie rozbiórki budynków i obiektów Gminie W. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji nr [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w dniu [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu, że strony zawierając umowę zamiany umówiły się, że Gmina W. będzie zarządcą nieruchomości do czasu posadowienia na nieruchomości budynków i uregulowania wszelkich kwestii formalnych z tym związanych w tym zgłoszeń w inspektoracie nadzoru budowlanego organ podniósł, że jakkolwiek ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zarządcy, to jednak ze statusem zarządcy łączy wiele obowiązków, nie sprowadzając się jedynie do prawa wybudowania konkretnie określonych w umowie obiektów budowlanych. Przykładowo przepisy Rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane nakładają na zarządców obiektów budowlanych obowiązki związane z utrzymaniem obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektów budowlanych w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury. Takich uprawnień i obowiązków nie przyznawała umowa zamiany zawarta przez B. i P. W. z Gminą W. Tym samym zdaniem organu, nie można uznać, że Gmina W. jest zarządcą nieruchomości, a tym samym posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uprawniające organy nadzoru budowlanego do uznania Gminy W. za dopuszczalnego prawnie adresata rozstrzygnięcia w trybie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącym rozbiórkę samowolnie wykonanej studni głębinowej, znajdującej się na działce nr ewidencyjny gruntów 1628/1 w miejscowości W. Inwestycja została zrealizowana przez Gminę W., która w dacie budowy nie była właścicielem nieruchomości, jej uprawnienie do wejścia na nieruchomość i obowiązek wykonania budowy wynika z umowy zamiany nieruchomości z dnia 29 grudnia 2011 roku, łączącej gminę ze skarżącymi. Zasadniczym przedmiotem sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, kto - czy skarżący jako właściciele nieruchomości, czy Gmina W. - jako sprawca samowoli budowlanej, powinien być adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę. Stan faktyczny sprawy jest niesporny, spór dotyczy zatem wykładni prawa - art. 52 Prawa budowlanego. Problem, z jakim mamy do czynienia na tle rozpoznawanej sprawy, był już przedmiotem rozważań w wyrokach tutejszego sądu z dnia 28 listopada 2014 r. wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 637/14, II SA/Łd 654/14, II SA/Łd 655/14 i II SA/Łd 892/14 i II SA/Łd1109/14 (dostępnych na stronie internetowej pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), w związku z kontrolą decyzji nakazujących skarżącym rozbiórkę innych obiektów budowlanych wzniesionych samowolnie przez Gminę W. na ich nieruchomości ( działce gruntu 1628/1 ). Skład orzekający w tej sprawie w całości podziela argumentację zaprezentowaną w motywach wspomnianych orzeczeń. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Realizacja wykonania studni głębinowej o głębokości 16 m wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 w zw. z art. 30 ustawy). Bezspornie jest, iż ani inwestor ani właściciele nieruchomości nie dokonali wystąpienia o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę przed przystąpieniem do budowy spornego obiektu budowlanego. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi iż:" Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Przepis ust 2 omawianej regulacji stanowi: " Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", to wtedy organ winien prowadzić przed nakazaniem rozbiórki postępowanie legalizacyjne. Nakaz rozbiórki obiektu może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym, że legalizacja samowoli nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem strony (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 206/13 - Lex nr 1348379, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879/07 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Legalizacja obiektu budowlanego łączy się bowiem z koniecznością spełnienia określonych, wskazanych wyżej przesłanek przez stronę. Po ustaleniu zatem, że samowolnie wybudowana studnia głębinowa nie może zostać zalegalizowana w trybie spełnienia przesłanek art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje jego rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Jak wynika z bezspornych ustaleń organów, studnia głębinowa została wybudowana w warunkach samowoli budowlanej. Powołane wcześniej zgłoszenie dotyczące tej inwestycji jest niewystarczające do jej realizacji zgodnie z prawem, pomijając nieistotny właściwie fakt jego bezskuteczności wobec dokonania tego zgłoszenia po zrealizowaniu inwestycji. Ponadto budowę zrealizowano na terenie, na którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na działce budowlanej skarżących zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia 15 listopada 2012r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w mieście W., w rejonie wzdłuż torów kolejowych oraz strugi A i ulicy B cz. II, działka o numerze ewid. 1628/1 w zakresie zaopatrzenia w wodę obowiązuje zakaz budowy ujęć własnych (§ 10 pkt 1 ppkt 1) lit. b.planu). Prawidłowo zatem organ stopnia powiatowego orzekł nakaz rozbiórki w oparciu o normę art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wobec braku możliwości legalizacji. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego do rozbiórki zobowiązany jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten ustala kolejność adresatów nakazu rozbiórki i nie jest to kolejność przypadkowa. Przyjmuje się, że nakaz ten winien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora. Warunkiem skierowania nakazu do inwestora jest, co do zasady, dysponowanie przez niego nieruchomością w dacie orzekania. Chodzi bowiem o to, aby adresat nakazu był go w stanie wykonać, innymi słowy, aby decyzja nakazująca rozbiórkę była wykonalna. Uwagi organu co do zasady były trafne gdyby nie fakt, że nie uwzględniają wyjątkowości stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Sąd podziela nieodosobnione głosy judykatury przyjmujące, że w pewnych sytuacjach należy wydać nakaz rozbiórki wobec inwestora nawet wówczas, gdy nie dysponuje on prawem władania nieruchomością. W orzeczeniach pogląd ten prezentujących podkreśla się, że dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy inwestor wykonał samowolnie roboty budowlane bez zgody właściciela (vide: wyroki: NSA z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08 - Lex nr 552842, WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. VII SA/Wa 1613/07 - Lex nr 508444, NSA z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00 – Lex polonica 354876). W orzeczeniach tych podkreśla się, że nie ma uzasadnienia do specjalnej ochrony sprawcy samowoli budowlanej, jak również, że to inwestor jest sprawcą samowoli budowlanej, a usunięcie jej skutków wiąże się z kosztami. Z tego też powodu nakazy rozbiórki powinny być w pierwszym rzędzie kierowane do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej, gdyż to on naruszył swoim postępowaniem określony zakaz bądź nakaz, wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Dopiero w przypadku, kiedy nie jest możliwe nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, adresatami nakazu powinni być jego następcy prawni zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 30 § 4 k.p.a., a w dalszej kolejności właściciel (vide: wyroki: NSA z dnia z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 899/08 - Lex nr 561984, WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2011r. sygn. akt I SA/Gd I 652/11 - LEX nr 1152486). Należy przy tym zwrócić uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest jednomyślnie stanowisko, zgodnie z którym nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem i nie kto inny, jak sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony nakazem wykonania tego obowiązku (vide: wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Wr 359/10 - Lex nr 755572, WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1614/07 - Lex nr 508434; Z. Niewiadomski: Ustawa - Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2006). Bez wątpienia w niniejszej sprawie gmina nie dysponowała zgodą właścicieli nieruchomości na dokonanie samowoli budowalnej a nadto w warunkach, w których w istocie ten sam organ ( Gmina W. - i jej Burmistrz ) jest organem architektoniczno- budowlanych i posiadającym władztwo planistyczne. Z powyższych względów uzasadniony jest zarzut skarżących, że nakaz rozbiórki winien zostać skierowany do Gminy W. Bezspornym jest bowiem, że to Gmina jest sprawcą samowoli budowlanej. Wykonanie spornych naniesień na nieruchomości stanowiło realizację zobowiązań wynikających z umowy zamiany nieruchomości, zawartej przez Gminę i skarżących w dniu 29 listopada 2011 r. Zgodnie z postanowieniami umowy to Gmina obciążona została obowiązkiem uzyskania niezbędnych pozwoleń i dokonania zgłoszeń wymaganych Prawem budowalnym (§ 4 umowy). Tak więc zgoda na korzystanie z nieruchomości skarżących nie dotyczyła działań gminy. Należy zwrócić uwagę, że w dacie podpisania umowy zamiany nieruchomości nie obowiązywał jeszcze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwalono go dopiero w dniu 15 listopada 2012 r. Jednakże biorąc pod uwagę procedury związane z przygotowaniem i uchwalaniem planu, co najmniej w dacie wykonania robót przeznaczenie działki nr 1628/1 musiało być gminie znane. Tym bardziej niezrozumiałe i nie do zaakceptowania jest postępowanie gminy. Istotne jest i to, że gmina dopuściła się samowoli budowalnej już po zawarciu umowy zamiany. Skarżący nie mieli zatem możliwości zweryfikowania stanu nieruchomości i legalności naniesień w dacie zawierania umowy, bo ich nie było. Nie sposób byłoby im zarzucić, że powinni byli znać stan nieruchomości podpisując umowę zamiany, bo wówczas stan ten był inny. Trafnie skarżący podkreślają, że oczywista była po stronie Gminy świadomość bezprawności działania w sposobie wykonania inwestycji. Zaniechanie uzyskania niezbędnych pozwoleń przez inwestora, który jest organem administracji samorządowej, zasługuje na absolutną dezaprobatę. Takie zachowanie stanowi oczywistą obrazę zasady praworządności. W takiej sytuacji nałożenie obowiązku usunięcia samowoli budowlanej na obecnych właścicieli nieruchomości jaskrawo narusza zasadę budowania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Budowanie zaufania obywatela do Państwa stanowi zaś jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i zasługuje na szczególną ochronę. Skierowanie nakazu rozbiórki do aktualnych właścicieli, z pominięciem inwestora, nie usprawiedliwia w tej szczególnej sytuacji możliwość późniejszego uzyskania przez skarżących odszkodowania, czy zwrotu kosztów związanych z usunięciem samowoli. Do takiego trybu postępowania odwołuje się organ odwoławczy. Jest to stanowisko w tej sprawie nietrafne. Byłaby to dla skarżących niewspółmierna do okoliczności uciążliwość, związana z dodatkowymi kosztami i być może koniecznością odzyskania poniesionych w związku z rozbiórką kosztów na drodze czasochłonnego postępowania sądowego. Uciążliwość ta w dodatku w żaden sposób ich zachowaniem nie została wywołana. Innymi słowy oznaczałoby to przerzucenie kosztów i ciężaru przywrócenia stanu zgodnego z prawem wywołanego świadomym naruszeniem prawa przez organ to prawo stosujący i egzekwujący, na osoby, które w najmniejszym stopniu nie przyczyniły się do stanu bezprawności. Działanie takie nie uwzględnia nie tylko słusznego interesu obywatela, ale także nie jest działaniem w imię interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). Nie stanowi bowiem elementu dobrze pojętego interesu społecznego podejmowanie takich decyzji, w wyniku których to obywatel zmuszony jest do usunięcia skutków samowoli organu administracji publicznej. Od organów Państwa należy oczekiwać praworządności, a więc respektowania obowiązującego porządku prawnego, ale i zachowania przyzwoitego. Państwo obowiązane jest chronić obywateli przed skutkami bezprawnych działań organów administracji publicznej, a zwłaszcza przeciwdziałać takim działaniom organów, w wyniku których to obywatel zobowiązany jest w pierwszej kolejności do usuwania skutków bezprawnego zachowania organu administracji. Uwzględniając okoliczności, w jakich doszło do powstania samowoli, przy rozstrzyganiu o sposobie przywrócenia stanu zgodnego z prawem (w tym o rozbiórce) organy nadzoru budowlanego winny dołożyć starań, aby uczynić to w sposób jak najmniej dolegliwy dla skarżących. Obowiązek naprawienia tak rażących zaniedbań winien zostać skierowany przede wszystkim do ich sprawcy. W ocenie sądu treść art. 52 Prawa budowlanego takiemu rozwiązaniu się nie sprzeciwia. Zarówno Powiatowy, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego zwracają uwagę w uzasadnieniach decyzji na konieczność wydania takiego rozstrzygnięcia, które nie zostanie pozbawione waloru wykonalności z powodu skierowania nakazu rozbiórki do podmiotu, nie dysponującego prawem do nieruchomości. Jednakże okoliczność, iż Gmina nie dysponuje obecnie tytułem prawnym do nieruchomości nie przesądza o niemożności skierowania do niej nakazu rozbiórki. Również bowiem w dacie realizacji inwestycji inwestor nie posiadał już tytułu prawnego do nieruchomości. Przeniesienie własności działki nr 1628/1 nastąpiło z dniem 29 listopada 2011 r., w dacie podpisania umowy o zamianie, sporne naniesienia wykonano w połowie roku 2012. Ponadto uprawnienie Gminy do dysponowana nieruchomością dotyczyło wykonania robót budowlanych w sposób legalny. Należy zatem przyjąć, że dopuszczając się samowoli budowlanej gmina nie dysponowała pozwoleniem na wejście na nieruchomość. Wprawdzie brak obecnie podstaw do przyjęcia, że Gmina W. - jak tłumaczą skarżący - była zarządcą ich nieruchomości na czas realizowania inwestycji, ale okoliczności związane z uprawnieniem gminy do wejścia na nieruchomość skarżących w celu wykonania jednych prac budowalnych może być przydatna dla ustalenia, w jaki sposób należy określić tę możliwość na etapie orzekania rozbiórki obiektu, tak aby decyzja była wykonalna. Skarżący w toku postępowania konsekwentnie wskazują na Gminę W. jako podmiot, który winien zostać obciążony obowiązkiem usunięcia własnej samowoli budowlanej. Mają też świadomość, że sporna studnia głębinowa nie może pozostać na ich nieruchomości, która musi być zasilana z publicznego ujęcia wody. Z tego można wywieźć nie budzący wątpliwości wniosek, że są zainteresowani i gotowi udostępnić nieruchomość w celu realizacji zobowiązań wynikających z decyzji. Wydaje się zatem wystarczające, że złożą organowi stosowne oświadczenie o wyrażeniu zgody na wejście inwestora - gminy - na nieruchomość, czyli o udostępnieniu jej w celu usunięcia samowoli, co winno stanowić dostateczną gwarancję wykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę. Tak więc obawa, że decyzja skierowana do sprawcy samowoli (Gminy W.) byłaby niewykonalna, jest bezzasadna, a co najmniej przedwczesna. Brak tytułu prawnego do nieruchomości nie zawsze musi oznaczać brak możliwości wykonania decyzji. Wystarczające jest bowiem, jeśli Gmina uzyska prawo wejścia na nieruchomość tak, jak uzyskała je w momencie realizacji inwestycji. W realiach rozpoznawanej sprawy organ winien ponownie przeprowadzić postępowanie z udziałem inwestora – Gminy W., uzupełnić postępowanie wyjaśniające o oświadczenie skarżących o zgodzie na udostępnienie nieruchomości w celu usunięcia samowoli, która zresztą została złożona do akt sądowoadministracyjnych i prawidłowo zastosować normę art. 52 ustawy Prawo budowlane. Wspomniana wcześniej konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego stanowi o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powyższa wada postępowania wyjaśniającego jest prostą konsekwencją naruszenia dyspozycji art. 52 Prawa budowlanego polegającego na skierowaniu nakazu rozbiórki do niewłaściwego adresata. Jest to naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą jego wykładnię, mającą oczywisty wpływ na wynik postępowania, co stanowi przesłankę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z uwagi na to, że w ocenie sądu zachodzi konieczność prowadzenia postępowania także - obok właścicieli - z udziałem sprawcy samowoli, w celu zachowania zasady dwuinstancyjności należało wyeliminować z obrotu prawnego również decyzję organu I instancji, stosownie do art. 135 p.p.s.a., aby i gmina mogła aktywnie uczestniczyć w postępowaniu. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a należało orzec, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku z mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - § 18 ust. pkt 1 lit. c ( t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 461 ). A. P.