II SA/Łd 91/07

Dnia 18 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami - uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [....] , Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] Nr[...] , po rozpatrzeniu odwołania M. F., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia[...] , Nr [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko – D. F. i M. F. wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka, rozpoczęcia roku szkolnego oraz na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła. Z treści uzasadnienia decyzji I instancji wynika, iż powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wraz z dodatkami był fakt przekroczenia kryterium dochodowego. Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł bądź kwoty 583 zł, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności. W stanie faktycznym sprawy dochód w rodzinie M. F. w przeliczeniu na osobę, w roku 2005, wynosił 520,53 zł, a żadne z dzieci nie miało orzeczonej niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji M. F. wskazała, że dochód w jej rodzinie został obliczony w oparciu o błędne przekonanie, że źródłem jej przychodu jest gospodarstwo rolne. Wyjaśniła, że nie prowadzi działalności rolniczej, ani żadnej innej, nie czerpie tym samym z tego tytułu żadnych korzyści finansowych, co potwierdza okoliczność, że nie posiada ona maszyn i urządzeń rolniczych. Ziemia została wydzierżawiona. W konkluzji odwołania M. F. wyjaśniła, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia jest krzywdząca i stawia jej rodzinę w trudnej sytuacji finansowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż rodzina M. F. w roku 2005 uzyskała łączny dochód w sumie 18.738,76 zł, co w przeliczeniu na osobę daje miesięcznie kwotę 520,52 zł. Po dokonaniu zestawienia dochodu w rodzinie odwołującej się i kryterium dochodowego, organ ocenił, że rodzina odwołującej się nie spełnia warunków do uzyskania świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Organ nadto dokonał analizy sprawy pod kątem możliwości przyznania świadczenia w sytuacji szczególnej, a mianowicie w razie przekroczenia kryterium dochodowego, o którym stanowi art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992). Nawet w takiej sytuacji organ uznał, że świadczenie odwołującej się nie przysługuje, gdyż różnica pomiędzy dochodem rodziny (520,23 zł x 3 osoby to 1.561,56 zł), a kwotą uprawniającą do zasiłku rodzinnego (504 zł x 3 osoby to 1.512 zł) wynosi 49,56 zł, zatem jest wyższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego (48 zł). Nadto organ wskazał, że w rodzinie odwołującej się w roku 2005 nie nastąpiła utrata dochodu, o której stanowi art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zawarcia w dniu 1 sierpnia 2006 roku umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego organ wyjaśnił, iż jest to okoliczność, która będzie wpływała na wysokość dochodu w rodzinie w roku 2006, w sprawie uwzględniany jest dochód za rok 2005. W skardze do sądu administracyjnego M. F. opisała trudną sytuację w swojej rodzinie i powtórzyła argumentacje zawartą w odwołaniu. Nadto wskazała, że gospodarstwo rolne od maja 2005 roku było dzierżawione przez niemalże rok. Po rozwiązaniu tej umowy została zawarta kolejna umowa dzierżawy z inną osobą. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy, organ I instancji odmówił przyznania M. F. zasiłku rodzinnego na dzieci – D. F. i M. F. wraz z dodatkami. Jako uzasadnienie organ wskazał fakt przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie skarżącej. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 4 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 w/w ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł (art. 5 ust. 1 ustawy), bądź kwoty 583 zł, gdy w rodzinie jest dziecko z orzeczonym stopniem niepełnosprawności (art. 5 ust. 2 ustawy). Szczególną regulację w zakresie ustalania kryterium dochodowego w rodzinie zawiera norma art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po myśli tego przepisu, w przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Przepis ten zawiera zastrzeżenie, że w takiej sytuacji w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo wyliczyły dochód w rodzinie skarżącej w roku 2005, na który składało się wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia M. F. i dochód z gospodarstwa rolnego. Tym niemniej, w ocenie składu orzekającego, organ II instancji błędnie zinterpretował pojęcie dochodu użyte w treści art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast organ I instancji pominął całkowicie możliwość przyznania świadczenia w warunkach specjalnych, o których stanowi cytowany przepis. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrując wniosek błędnie zastosowało regulację art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych doliczając kwotę najniższego zasiłku rodzinnego do ogólnej sumy dochodu miesięcznego w rodzinie skarżącej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przyjętego w kwestionowanej decyzji rozumienia użytego w art. 5 ust. 3 ustawy pojęcia "dochód rodziny" jako przeciętny miesięczny łączny dochód wszystkich członków rodziny. Za przyjętym przez organy rozumieniem wskazanego pojęcia mogłaby przemawiać definicja "dochodu rodziny" zawarta w art. 3 pkt 2 ustawy, gdzie wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Jednakże pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 winien być zatem rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Za celowością takiej interpretacji przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego. Skoro w ust. 3 mowa jest o przypadku, gdy wskazany tam dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Dodatkowo zauważyć trzeba, że zastosowana przez organ interpretacja art. 5 ust. 3 prowadzi do naruszenia zasady równości. Szczególnie uprzywilejowaną pozycję przy przyjętym rozumieniu tego przepisu uzyskuje osoba ucząca się, zaś w przypadku rodzin następuje niczym nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji w zależności od liczebności danej rodziny. Pogląd powyższy znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2006 roku, I SA/Wa 191/06, Lex Nr 197471; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 roku, I SA/Wa 1778/04, Lex Nr 188735, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2005 roku, I SA/Wa 1469/04, Lex Nr 192954 i inne). Konkludując wskazane wyżej naruszenie przepisów prawa materialnego i w konsekwencji błędne ustalenie "dochodu rodziny" skarżącej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Powodem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji I instancji było również naruszenie treści art. 5 ust. 3 ustawy, tylko poprzez pominięcie możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia w ramach określonej w jego treści specjalnej sytuacji. Ponownie rozpatrując sprawę, organy winny uwzględnić powyższe wytyczne i ustalić w sposób wskazany w wyroku dochód rodziny skarżącej na użytek regulacji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy błędnie ustaliły "dochód rodziny" skarżącej w świetle art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co spowodowało naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że z uregulowania art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny nie przekracza określonej kwoty. Wynika z tego, że możliwość przyznania zasiłku determinowana jest tylko poprzez kryterium dochodowe, nie zależy zatem od uznania organu orzekającego. W tej sytuacji nie ma wpływu na kwestię przyznania przedmiotowego świadczenia trudna sytuacja rodzinna. Sąd oczywiście rozumie, że skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej i finansowej, ale nie może dokonywać wykładni wbrew przepisom prawa. Nadto, w treści skargi pojawił się argument, że gospodarstwo rolne skarżącej było dzierżawione już od maja 2005 roku. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, iż strona nie przedstawiła na to dowodu, a wniosek pojawiający się dopiero w skardze w sytuacji, gdy mógł być podniesiony w toku postępowania administracyjnego (był wówczas znany stronie, która pisała odwołanie), Sąd ocenił jako spóźniony, zatem nie mający wpływu na rozstrzygnięcie. Wobec powyższego, z uwagi na naruszenie przez organy orzekające treści przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.