II SA/Łd 91/10

Dnia 11 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-W. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. na podstawie art. 104, art. 108 k.p.a., art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 115, poz. 728), Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia 22 grudnia 2008 r. nr 2687/V/08 w sprawie upoważnienia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy i powiatu - przyznał S. S. od dnia 1 maja 2009 r. do dnia 30 września 2009 r. zasiłek okresowy w wysokości 25 zł w miesiącu maju i w okresie od czerwca do września - w wysokości 39,71 zł miesięcznie. W odwołaniu od decyzji, które nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem strony, S. S. zarzucił rażące naruszenie przepisów proceduralnych, w tym naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem odwołującego decyzja organu I instancji powinna wyjaśniać w ramach jakiego postępowania i którego z wielu wniosków została wydana. Wadliwe działanie organu miało wpływ na treść decyzji i wysokość przyznanych świadczeń. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 8, art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie Kolegium wskazało, że wnioskodawca jest czasowo niezdolny do pracy i posiada orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i - w ocenie organu - kwalifikuje się do przyznania pomocy pieniężnej w formie zasiłku okresowego. W miesiącu maju 2009 r. różnica pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej wynoszącym 477 zł, a dochodem na osobę w rodzinie w wysokości 427 zł wyniosła 50 zł. Przy czym 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby dało kwotę 25 zł. Z kolei w miesiącu czerwcu 2009 r. różnica pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej wynoszącym 477 zł, a dochodem na osobę w rodzinie w miesiącu maju 2009 r. wynoszącym 397,58 zł wyniosła 79,42 zł, z tego 50% dało kwotę zasiłku okresowego w wysokości 39,71 zł. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo określił wysokość przyznanego zasiłku okresowego. Jednocześnie zaznaczyło, że w świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest możliwości zwiększenia kwoty zasiłku okresowego, bowiem jego wysokość wyliczana jest matematycznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. S. zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i formalnego, zasady prawdy obiektywnej, zasady legalizmu oraz lakoniczne uzasadnienie kwestionowanej decyzji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie z uwagi na to, że skarżący nie uzasadnił wniesionej skargi, bądź ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz formalnego, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o przyznaniu S. S. zasiłku okresowego okres od dnia 1 maja 2009 r. do dnia 30 września 2009 r. stwierdził, że została ona wydana z naruszeniami przepisów procedury administracyjnej, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i musiały skutkować jej usunięciem z obrotu prawnego. Mianowicie, w oparciu o zgromadzoną dokumentację, Sąd stwierdził, że organ II instancji rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji, które dotknięte było brakami formalnymi. Warunki formalne podania, jakim niewątpliwie jest także odwołanie zostały określone przez ustawodawcę w art. 63 k.p.a., który stanowi, iż podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu (§ 1). Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3). Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 k.p.a.). Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie, jak zostało to już wcześniej zaakcentowane, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło, że odwołanie wniesione przez S. S. sporządzone pismem maszynowym na komputerze nie zostało opatrzone jego własnoręcznym podpisem. Wniesienie podania nakłada na organ administracyjny obowiązek ustalenia w pierwszej kolejności, czy czyni ono zadość wszystkim wymaganiom formalnym, od których uzależnione jest nadanie mu dalszego biegu i w rezultacie merytoryczne rozpoznanie. W sytuacji, gdy podanie dotknięte jest jakimikolwiek brakami, w tym także i brakiem podpisu wnoszącego podanie, organ ma obowiązek wezwać stronę do ich uzupełnienia, zakreślając w tym celu siedmiodniowy termin i pouczyć ją, że skutkiem uchylenia się od wykonania nałożonych obowiązków będzie pozostawienie podania bez rozpoznania. Podanie dotknięte brakami formalnymi - w ocenie Sądu - nie wywołuje skutków prawnych i co za tym idzie organ nie ma prawnej możliwości jego rozpoznania. Tożsame stanowisko w tej kwestii prezentowane jest także przez sądownictwo administracyjne. Warto tu chociażby zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II OSK 978/07 (Lex nr 516020), zgodnie z którym nieusunięcie braku formalnego odwołania poprzez jego podpisanie w terminie ustawowym, skutkuje pozostawieniem tego odwołania bez rozpoznania. Odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie takie do czasu usunięcia tych braków nie wywołuje wprawdzie skutków prawnych, gdyż jest bezskuteczne, jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne. Podobnie wypowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 121/07 (Lex nr 470134), wskazując, że brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, tj. możliwość jego rozpoznania. Zatem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że Kolegium bez uprzedniego wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych odwołania nie miało żadnych podstaw prawnych do rozpoznania odwołania i wydania zaskarżonej decyzji, która w rezultacie dotknięta jest istotnymi wadami. Organ orzekający naruszył bowiem przepisy art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Kolejną przesłanką decydującą o możliwości rozpoznania odwołania jest zbadanie przez organ II instancji, czy zostało ono wniesione z zachowaniem czternastodniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie. W tym celu organ powinien dysponować zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji bądź też pokwitowaniem doręczenia opatrzonym własnoręcznym podpisem strony ze wskazaniem daty doręczenia. W rozpoznawanej sprawie poza oświadczeniem strony, iż w dniu 14 września 2009 r. otrzymała trzy decyzje Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o wskazanych w odwołaniu numerach brak jest jakichkolwiek dokumentów, w oparciu o które byłoby możliwe zweryfikowanie jej oświadczenia w tym zakresie. Dodać w tym miejscu trzeba, że w załączonej do sprawy dokumentacji brak jest nadto dokumentów potwierdzających otrzymywanie przez skarżącego dodatku mieszkaniowego oraz zasiłku stałego. Uzupełnienie akt sprawy o wskazane dokumenty pozwoliłoby niewątpliwie na pełniejszą ocenę sytuacji materialnej skarżącego i rzetelną ocenę wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Skład orzekający analizując treść zaskarżonej decyzji stwierdził ponadto, że Kolegium ani jednym zdaniem nie ustosunkowało się do zarzutów odwołania, w zakresie naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Przede wszystkim należy przyznać rację skarżącemu, że w oparciu o lekturę decyzji organu I instancji nie sposób jednoznacznie ocenić, którego spośród 9 wniosków załączonych do akt administracyjnych sprawy niniejszej dotyczyła owa decyzja. Jeśli nawet składane kolejno w dniach 1 kwietnia 2009 r., 14 kwietnia 2009 r. i 29 maja 2009 r. wnioski stanowiły w istocie powielenie treści poprzednio złożonych i organ w ramach jednej decyzji rozpatrzył kilka wniosków, to okoliczność ta powinna wyraźnie wynikać z treści wydanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza, iż ma to również wpływ na początek daty przyznanego świadczenia. Podkreślić również trzeba, że istotne wątpliwości budzi także przedstawione w motywach podjętego rozstrzygnięcia stanowisko Kolegium, iż w obowiązującym stanie prawnym brak jest możliwości zwiększenia kwoty zasiłku okresowego, ponieważ jego wysokość wyliczana jest matematycznie. Przesłanki przyznania wspomnianego świadczenia uregulowane zostały w przepisie art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Wspomniana norma prawna stanowi, że zasiłek nie może być niższy niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby i określa minimalną kwotę zasiłku okresowego w wysokości 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4) oraz kwotę maksymalną, która w przypadku osoby samotnie gospodarującej nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 pkt 1). Wobec stwierdzonych błędów konieczne było - w ocenie Sądu - usunięcie z obrotu prawnego decyzji Kolegium. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy powinien wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania, zakreślić w tym celu stosowny termin i pouczyć o skutkach uchylenia się od ich usunięcia. Dopiero po podpisaniu odwołania przez S. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przyznania zasiłku okresowego. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, natomiast w oparciu o normę art. 152 wspomnianej ustawy stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. K.O.