II SA/Łd 919/09

Dnia 19 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi E. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją nr. [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy "Prawo Budowlane" z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 z 2006 r. ze. zm.) oraz art. 104 K.p.a. (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.), nakazał E. L.W. rozbiórkę ogrodzenia terenu (od strony ulicy), stanowiącego nieruchomość położoną w Ł. przy. ul. A [...]. Pismem z dnia 11 czerwca 2009 r. (nadanym dnia 14 czerwca 2009 r.) E. W. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o "przywrócenie terminu załatwienia formalności związanych z ogrodzeniem terenu". W odpowiedzi organ pismem z dnia 1 lipca 2009 r. wskazał na brak regulacji prawnej umożliwiającej pozytywne rozpatrzenie prośby i pouczył o niewykorzystanej możliwości wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] r. W kolejnym piśmie z dnia 7 lipca 2009 r. E. W. doprecyzowała i uzupełniła swoje wcześniejsze żądanie stwierdzając, iż wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Nr [...] z dnia [...] r. Nieprecyzyjną treść swego pisma z dnia 11 czerwca 2009 r. uzasadniła nieznajomością procedury administracyjnej. Podniosła również, iż przedmiotową decyzję administracyjną otrzymała dopiero w dniu 1 czerwca 2009 r. podczas czynności kontrolnych na terenie nieruchomości wykonywanych przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. Wcześniejsze zaniechanie odbioru korespondencji uzasadniła pobytem poza Ł. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając w oparciu o art. 58 § 1 i art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. W. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr. [...], znak [...] z dnia [...] r. odmówił przywrócenia powyższego terminu. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż skuteczne doręczenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...] r. nastąpiło w dniu 1 grudnia 2008 r. po ziszczeniu się przesłanki określonej w art. 44 § 4 K.p.a. Pomimo skutecznego doręczenia decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórnie przesłał wskazane wyżej postanowienie – naruszając tym samym procedurę administracyjną, która instytucji ponownego doręczania korespondencji nie przewiduje. W dniu 1 czerwca 2009, w toku czynności kontrolnych przeprowadzanych na nieruchomości przy ulicy A [...], przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wręczył E. W. przedmiotową decyzję administracyjną. Skarżąca wskazała wówczas, iż w tym dniu po raz pierwszy miała możliwość zapoznania się z jej treścią, gdyż w okresie od listopada 2008 r. do stycznia 2009 r. przebywała u swego syna w W. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, iż zgodnie z treścią art. 41 § 1 i 2 K.p.a. strona ma obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W przeciwnym razie doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał ponadto na wątpliwości związane z charakterem pisma E. W. z dnia 11 czerwca 2009 r. Podniósł, iż nawet uznając pismo skarżącej z dnia 11 czerwca 2009 r. (nadane w dniu 14 czerwca 2009 r.) za prawidłowo sformułowany wniosek o przywrócenie terminu z równoczesnym dopełnieniem czynności, do dokonania której termin ma być przywrócony, uznać należało, że został on złożony z uchybieniem 7- dniowego terminu przewidzianego przez przepisy prawa. Jeżeli bowiem przyjąć, zgodnie z twierdzeniem skarżącej, iż przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 1 czerwca 2009 r., to uznać trzeba, iż termin do wniesienia wniosku upłynął w dniu 8 czerwca 2009 r. E. W. nie uprawdopodobniła ponadto dostatecznie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, bowiem nie poinformowała organu I instancji o zmianie adresu do korespondencji na czas wspomnianego wcześniej pobytu u syna. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wniosła w dniu 13 października 2009 r. E. W. Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, bowiem wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie, a ponadto nie była pouczona o konieczności informowania organu o każdej zmianie miejsca swojego pobytu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ powołał się na swoją wcześniejszą argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podniósł równocześnie, iż skarżąca nie przedstawiła w skardze nowych okoliczności, zaś jej zarzuty pokrywają się z zarzutami rozpatrywanymi już w trakcie postępowania o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia), tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia miało ustalenie, czy decyzja Nr [...] z dnia [...] r. została skarżącej skutecznie doręczona, jak przyjął organ w dniu 1 grudnia 2008 r. Nieskuteczność doręczenia, a nieprawidłowość doręczenia to bowiem dwa różne zakresy znaczeniowe. Nieprawidłowość oznacza niezgodność z przyjętą zasadą czy regułą. Natomiast nieskuteczność to czynność nieprzynosząca określonego skutku, rezultatu. Przedstawione przez skarżącą okoliczności faktyczne oraz analiza materiału dowodowego pozwala na przyjęcie, iż skarżąca zarzuca w istocie nieskuteczne doręczenie decyzji organu I instancji. Zasady dotyczące doręczania pism stronom postępowania administracyjnego reguluje rozdział 8 K.p.a. Zgodnie z art. 42 K.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, pisma mogą być doręczane również w lokalu administracji publicznej, a w przypadku niemożności doręczenia w ten sposób jak również w razie konieczności pisma doręcza się w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie. Z kolei art. 43 K.p.a. statuuje tzw. doręczenie zastępcze, polegające na tym, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Natomiast art. 44 K.p.a. przewiduje swoistą fikcję prawną, która umożliwia uznanie doręczenia za skuteczne w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 K.p.a. Wówczas istnieje m.in. możliwość złożenia pisma na okres 14 dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę czy też organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki procedurę tą powtarza się, zaś doręczenie staje się skuteczne z upływem ostatniego dnia okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju doręczenia podyktowane jest postulatami płynącymi z zasady ekonomiki procesowej i ma na celu ochronę biegu postępowania przed jego zatamowaniem wskutek nieodebrania pism przez stronę. Należy zważyć, że doręczenie zastępcze jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie rzeczywiste pisma adresatowi. Jednym ze skutków doręczenia decyzji - również w trybie art. 44 K.p.a. jest rozpoczęcie biegu terminów przewidzianych w przepisach postępowania związanych z doręczeniem decyzji, w tym również terminów do wniesienia środków zaskarżenia decyzji w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym postępowania. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że skutki tego rodzaju doręczenia mogą być obalone przeciwdowodem potwierdzającym, że adresat pisma nie miał obiektywnej możliwości zapoznania się z treścią pisma doręczonego w trybie art. 44 K.p.a. Ze stanowiska prezentowanego przez skarżącą wynika, że w stosunku do niej tego rodzaju niemożność zachodziła, gdyż przez okres ok. dwóch miesięcy przebywała poza Ł. Analizując przebieg postępowania Sąd zważył, iż przesyłka skierowana do skarżącej na adres w Ł., ul A [...] zawierająca decyzję z dnia [...] r., została zwrócona do nadawcy w dniu 2.12. 2008 r. z adnotacją poczty "zwrot nie podjęto w terminie". Powyższe stanowiło podstawę do zastosowania przez organ trybu z art. 44 K.p.a., czyli przyjęcia "fikcji prawnej" doręczenia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca podniosła jednak, iż w owym czasie przebywała u syna w Warszawie, a wcześniej nie była pouczona przez organ o konieczności informowania o zmianie adresu dla korespondencji. Intencją skarżącej było zatem obalenie domniemania skuteczności doręczenia jej decyzji z dnia [...] r. Zgodnie z art. 41 K.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, zaś w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Jednocześnie przechodząc do analizy treści art. 41 K.p.a. i możliwości jego zastosowania w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa zastosowanie tego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy strona została prawidłowo pouczona o skutkach wypływających z niedopełnienia obowiązku w nim normowanego. Wynika to z ogólnej zasady wskazanej w art. 9 K.p.a. należytego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2004 r., sygn. akt II SA 2788/03 (lex 173973), którego teza stanowi, iż organ administracji państwowej ma obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a. pouczenia strony o treści art. 41 K.p.a. (por. także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1756/05, opubl. Lex nr 193350 i z dnia 10.10.2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 427/07 – Lex nr 420131, wyrok NSA z 4.12.2008 r. sygn. akt II OSK 1525/07 – Lex nr 513849; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 43/05, opubl. Lex nr 194724; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2001 r., sygn. akt V SA 545/01, opubl. Lex 121800, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 2362/99, opubl. Lex 49871). W przedmiotowej sprawie z akt sprawy nie wynika, aby warunek poinformowania strony o obowiązku wynikającym z art. 41 został spełniony, a zatem aby skarżąca pouczona została o obowiązku informowania organu o zmianie adresu zamieszkania, czy też zmianie adresu dla doręczeń i skutkach niezastosowania się do niego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdzić należy, iż organ błędnie zastosował przepisy o doręczeniu, a mianowicie art. 41 oraz 44 K.p.a. przyjmując, iż decyzja z dnia [...] r. doręczona została E. W. skutecznie w dniu 1 .12. 2008 r. W sytuacji więc, gdy terminy wniesienia odwołania określone w przepisach prawa biegną od daty doręczenia orzeczenia stronie, a decyzja nie została doręczona prawidłowo, bądź doręczenie zostało dokonanie z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego traktujących o doręczeniu, brak jest podstaw do ustalenia, iż rozpoczął bieg termin do złożenia odwołania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA 2283/02 - Lex 173997, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 1006 r., sygn. akt SA/Kr 2966/95, niepubl.). W niniejszej sprawie można przyjąć, iż skuteczne doręczenie skarżącej decyzji z dnia [...] r. nastąpiło dopiero w dniu 1.06.2009 r., a zatem jej odwołanie nadane listem poleconym w dniu 14.06.2009 r. jest odwołaniem złożonym z zachowaniem 14 – dniowego terminu. W związku z tym wadliwe jest postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które zostało wniesione w ustawowym terminie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ar