II SA/Łd 922/14

Dnia 19 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asyst. sędz. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 roku sprawy ze skargi U. K.- K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie przyznania U. K.-K. zasiłku dla opiekuna. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie przyznania U. K.-K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem i przyznało to świadczenie na okres od dnia 1 września 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni spełnia kryteria do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz ze względu na treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. świadczenie to może zostać przyznane jedynie do dnia 30 czerwca 2013 r. Następnie, w okresie od 1 lipca 2013 r. do 31 października 2013 r. wnioskodawczyni miała przyznany specjalny zasiłek z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem, mocą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], [...]. Wnioskiem z dnia 21 maja 2014 r. U. K.-K. wniosła o ustalenia zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, na okres od dnia 15 maja 2014 r. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 4, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) odmówił wnioskodawczyni prawa do tego świadczenia. Uznał bowiem, iż osoba wymagająca opieki, tj. E. M. pozostaje w związku małżeńskim z osobą niemającą orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, co zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 2012 r. uniemożliwia przyznanie zasiłku dla opiekuna. Odwołanie złożyła U. K.-K., wskazując na swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. Wyjaśniła, że ze względu na konieczność opieki nad mężem nie może podjąć żadnego zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 4, art. 5 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Kolegium za wadliwe uznało motywy prawne przyjęte przez organ w decyzji pierwszej instancji, wskazując że skoro odwołująca jest jedynym z podmiotów, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (współmałżonkiem) i nie jest niepełnosprawna w stopniu znacznym, to może uzyskać prawo do omawianego zasiłku i nie dotyczy jej wyjątek o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, który odnosi się wyłącznie do osób sprawujących opiekę innych niż współmałżonek. Jednakże wnioskodawczyni nie ma prawa do zasiłku dla opiekuna, gdyż przyznane jej świadczenie pielęgnacyjne, na okres od dnia 1 września 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., nie wygasło z mocy prawa, czyli na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw lecz z upływem czasu, na który je przyznano. Nie ma przy tym znaczenia, że ustawodawca określił termin wygaśnięcia decyzji z mocy prawa, w tym samym dniu w którym ustawało uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, konieczną przesłanką uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna jest wygaśnięcie świadczenia z mocy prawa. Powyższą decyzję U. K.-K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podtrzymując stanowisko wyrażone w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w jej całokształcie, nie będąc związany granicami skargi, ani zawartymi w niej zarzutami, w myśl art. 134 p.p.s.a., stwierdził, iż narusza ona prawo. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Ustawa ta została uchwalona w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134), który orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 wspomnianej ustawy stanowiły, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1). Decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3) tj. z dniem 30 czerwca 2013 r. Regulacja ta wygaszała więc decyzje, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. tj. przed 1 stycznia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę, że interesy osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną miały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie zostały zabezpieczone przez ustawodawcę w należyty sposób. Trybunał podkreślił, że naruszono tym samym bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, mająca przywrócić to bezpieczeństwo, określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 1 lipca 2013 r. Zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). W ocenie organu odwoławczego, skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania zasiłku dla opiekuna, gdyż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego które zostało jej przyznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nie wygasło z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Takie stanowisko nie może zostać zaaprobowane. W myśl art. 11 ust. 1 osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych. Tym samym art. 11 ust. 1 noweli nie stanowił sam w sobie podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdzał on jedynie, że osoby które nabyły prawo do świadczenia na podstawie przepisów sprzed nowelizacji zachowywały to prawo do dnia 30 czerwca 2013 r. W konsekwencji podstawę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. Bowiem, by osoba uprawniona mogła zachować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w myśl art. 11 ust. 1 noweli, musiała to prawo nabyć na podstawie przepisów dotychczasowych. Powyższą tezę potwierdza brzmienie art. 13 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazany przepis obligował organy w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 1 stycznia 2013 r., (w niniejszej sprawie wniosek do organu wpłynął w dniu 6 września 2012 r.) do rozpoznania go według kryteriów warunkujących uzyskanie świadczenia, określonych w przepisach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r., co zresztą uczynił organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...] o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego, należy uznać, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji sprzed 1 stycznia 2013 r. (także wydane, po tej dacie, w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r.) wydane zostały na podstawie przepisów dotychczasowych w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Z kolei użyte w art. 11 ust. 3 tej ustawy sformułowanie "wygasają z mocy prawa" oznacza, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed 1 stycznia 2013 r., traciły swój byt prawny z dniem 30 czerwca 2013 r. Do tych decyzji zaliczają się także decyzje, którymi przyznawano świadczenie do tej daty granicznej, wydane po 1 stycznia 2013 r., jeśli prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. W konsekwencji wymienionych przepisów nowelizacyjnych - art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., następnie uchylonych wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, organy wydawały decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r., bowiem owe przepisy uniemożliwiały przyznanie świadczenia na okres przekraczający wskazaną datę graniczną. Decyzje te wygasały z mocy prawa, a wygaszenie ich następowało, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego na podstawie art. 11 ust. 3. Owa regulacja, odwołując się do terminu ustalonego w art. 11 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej, wygaszała bowiem z mocy prawa, z dniem 30 czerwca 2013 r., wszystkie decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne wydane na podstawie przepisów dotychczasowych. Wobec powyższego należy przyjąć, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wygasały z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy, niezależnie od daty ich wydania i okresu na jaki przyznawały to świadczenie, jeśli ten okres nie upływał przed 30 czerwca 2013 r., a prawo do świadczenia powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Wskazane przepisy ustawy nowelizacyjnej (w tym art. 11 ust. 3) nie przewidywały natomiast możliwości wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów sprzed nowelizacji (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 grudnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 999/13, wyrok WSA w Opolu z dnia 22 maja 2014 r., w sprawie o sygn. akt 99/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], przyznało U. K.-K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Decyzja ta została wydana w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2013, sygn. akt II SA/Łd 1217/12, uchylającego decyzję odmawiającą wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W wyroku tym sąd zawarł ocenę, iż okoliczność, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. U. K.-K. z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia wystąpiła 6 września 2009 r. załączając orzeczenia o niepełnosprawności męża w stopniu znacznym, od 25 maja 2007 r. na stałe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznając U. K.-K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca w którym złożyła wniosek, ustalił je jednak do dnia 30 czerwca 2013 r., powołując się na regulację z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (...). Przepis art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowił, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4). Mimo, iż orzeczenie ustalające niepełnosprawność męża wnioskodawczyni wydano na stałe, organ ustalił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do 30 czerwca 2013 r., powołując się na regulację szczególną, jaką stanowił art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego, iż U. K.-K. spełniała warunki do świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z przepisów dotychczasowych, przyznano jej prawo do tego świadczenia na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji obowiązującej do 31 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), ustalając termin końcowy tego prawa na dzień 30 czerwca 2013 r., w myśl art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej. Należy więc przyjąć, że po upływie tego terminu, decyzja ta wygasła z mocy prawa, na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy. Tym samym, uznać trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, albowiem jeśli skarżąca posiadała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego jej na mocy przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 r., a decyzja przyznająca jej owo świadczenie wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy nowelizacyjnej, to ma prawo ubiegać się o przedmiotowy zasiłek dla opiekunów. Regulacja art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów obejmuje bowiem także te osoby, które miały przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej (i tylko ze względu na tę regulację), mimo że legitymowały się orzeczeniem o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki na czas dłuższy, a nawet na stałe, jak w niniejszej sprawie. Inne rozumienie powyższych unormowań prowadziłoby do naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym, zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu ich egzystencji (art. 69 Konstytucji RP). Pozbawiałoby pomocy wszystkich tych, którzy zrezygnowali z pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, bowiem w związku z wejściem w życie od 1 stycznia 2013 r. nowych przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia zostało im przyznane tylko do 30 czerwca 2013 r., na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, którego konstytucyjność została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557). Trzeba więc uznać, iż w sposób niezgodny z Konstytucją utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lipca 2013 r. i wobec tego powinni być objęci pomocą w ramach regulacji, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów. Mając powyższe na względzie, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, orzekł jak w sentencji wyroku, uznając iż wyeliminowanie jedynie zaskarżonej decyzji jest wystarczające do końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zobowiązane będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. A. P.