II SA/Łd 1217/12

Dnia 15 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Sędzia NSA: Anna Stępień Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi U. K.- K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - uchyla zaskarżoną decyzję. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. nr [...], którą odmówiono U. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem E.M.. Odwołanie od powyższej decyzji organu pierwszej instancji wniosła U.K., w którego treści wyjaśniła, że jej mąż ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, wymaga stałej całodobowej opieki, przez co odwołująca się nie może podjąć zatrudnienia. Dodała, iż jej trudna sytuacja materialna nie pozwala na zatrudnienie opiekunki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że U.K. w dniu 3 sierpnia 2012r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad mężem E.M., do którego załączyła orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [..]r. o zaliczeniu E.M. na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, odpis skrócony aktu małżeństwa z dnia 28 lipca 2010r. oraz oświadczenie, że nie pracuje, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, a także oświadczenie z dnia 6 września 2012r. z którego wynika, że nie pobiera świadczenia z ZUS/KRUS, nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności, nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną oraz, że zamieszkuje z osobą, nad którą sprawuje opiekę. Organ dodał, iż bezspornym jest, iż E.M. pozostaje w związku małżeńskim, zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa U.K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem nie przysługuje. Podkreślono przy tym, że kryteria przyznania świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych zostały przez ustawodawcę określone w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Zatem organy orzekające w niniejszej nie były władne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wbrew obowiązującym regulacjom, bowiem żaden organ administracji nie ma możliwości odstąpienia od stosowania bezwzględnie obowiązującego przepisu prawa bez naruszenia zasady wynikającej dla tych organów z treści art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższą decyzję U.K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., zarzucając jej naruszenie art. 17 ust.5 pkt 2 a) ustawy oświadczeniach rodzinnych, poprzez jego niewłaściwą interpretacje i zastosowanie polegające na uznaniu, że przepis ten uniemożliwia uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi osoby wymagającej opieki, wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Ł.. Podkreśliła, że pozostaje w związku małżeńskim z E.M. a sama nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz jej zdaniem w/w przepis nie wpływa jednak na uprawnienia skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ to uprawnienie wynika z art. 17 ust. 1 ustawy. Skarżąca wskazała, że jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec małżonka, zaś w jej ocenie przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego określone w art. 17 ust. 1 tej ustawy, wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zatem zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270), powoływana dalej jako p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie problematyczna kwestia sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie organów orzekających w sprawie, świadczenie to wnioskodawczyni nie przysługuje, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a opiekunem obojga jest dziecko rezygnujące z pracy na rzecz uprawnienia do tego właśnie świadczenia. Podkreślić należy, że okoliczności faktyczne ustalone w przedmiotowej sprawie nie budzą wątpliwości. Niespornym jest, że skarżąca U.K. sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i jest osobą bezrobotną. Zauważyć należy, iż sporne zagadnienie było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, m.in. w wyrokach: WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 814/08; WSA w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2009r., w sprawie o sygn. akt II SA/ Łd 223/09; WSA w Łodzi z dnia 15 czerwca 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 394/10; WSA w Łodzi z dnia 7 października 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 501/10, WSA w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2012r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 1032/11; WSA w Gdańsku z dnia 16 lutego 2012r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 42/12; WSA w Rzeszowie z dnia 27 marca 2012r., w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 85/12; WSA w Łodzi z dnia 5 kwietnia 2012r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 216/12; WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 284/12, a także w wyrokach NSA: z dnia 26 marca 2010r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1699/10; z dnia 12 stycznia 2010r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1105/09; z dnia 20 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 115/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela zaprezentowany w tych wyrokach pogląd prawny, który jest odmienny od stanowiska organu, wyrażonego w zaskarżonej decyzji. W rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa przytoczonej normy prawnej zastosowana przez organy obydwu instancji prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad mężem nie przysługuje skarżącemu (nielegitymującemu się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), ponieważ pozostawanie w związku małżeńskim, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyklucza prawną możliwość jego przyznania. Powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1 ustawy w pierwotnym brzmieniu przewidywał, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondowała ściśle regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, zgodnie z którą świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Takie rozwiązanie normatywne wynikało z faktu, że ustawa Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 133 § 1 i 2 stanowi, iż obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei obowiązek alimentacyjny między małżonkami, bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Zatem zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, zwalniając się z tą chwilą z obowiązku alimentacyjnego względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na to dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 k.r.o. miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. W wyroku z dnia 18 lipca 2008r., w sprawie o sygn. akt P 27/07 (OTK - A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż stricte gramatyczna wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji. Tym samym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W motywach wspomnianego wyroku Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami, określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy dla sprawy, w której zapadł powyższy wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 ustawy, uniemożliwiła Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), tym niemniej końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i wprost zauważył, że to organ, orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. W konsekwencji powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. przepisem art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 233, poz. 1456), art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2009r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka ( ... ). Co istotne, nowelizacja nie dotyczyła wówczas przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który nie nasuwał wątpliwości w związku z pierwotnym brzmieniem art. 17 ust. 1. Przepis wspomniany znowelizowany został ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 205, poz. 1212), uzyskując brzmienie: "pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" (art. 1 pkt 6 lit b) tiret trzecie). Obecnie występuje zatem sytuacja, w której przy zastosowaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, uwzględnionej przez organy orzekające w tej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne na rzecz współmałżonka nie będzie przysługiwało, chyba że w rachubę wejdzie wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna w istocie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. W ocenie Sądu, obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony wyłącznie wprost z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w normach k.r.o., a w szczególności z art. 128, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rzeczony obowiązek wynika bowiem także z regulacji art. 23 i 27 k.r.o., które stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby. O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to zdaniem Sądu, przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki na chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. W ocenie Sądu, zastosowana przez organy administracyjne literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia osobie sprawującej opieką nad małżonkiem, w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności uregulowań zawartych w ustawie zasadniczej, nie podlega aprobacie. Niweczy bowiem skutki wspomnianego orzeczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. Jak wyżej wskazano, ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów znowelizowano ustawę o świadczeniach rodzinnych, jednakże dokonana w art. 1 pkt 6 lit a) i b) ustawy zmieniającej nowelizacja poszczególnych przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w żaden sposób nie doprowadziła do odmiennego od zaprezentowanego wyżej rozumienia zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Innymi słowy wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonywana przez sądy administracyjne w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie straciła na znaczeniu, a organy administracji nadal są nią związane. Prowadząc ponownie postępowanie, organ pierwszej instancji zobligowany będzie dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości, tak aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, stosownie do przywołanych wyżej motywów. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi natomiast na charakter prawny uchylonego aktu (nienadającego się do wykonania i niewymagającego wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku. m.ch.