II SA/Łd 216/12

Dnia 5 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...], nr [...]. W dniu 16 listopada 2011r. A.K. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Ł. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem K.K.. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Ł. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się m.in. na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) i stwierdził, że ze względu na fakt, że wnioskodawczyni pozostaje wzwiązku małżeńskim z osobą wymagającą opieki, żądane świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. W odwołaniu od ww. decyzji A.K. podniosła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008r., w sprawi o sygn. akt P 27/07, wydanym na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznał za stosowne rozszerzenie kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego na osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, a także innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie pozostającej w związku małżeńskim, z wyjątkiem sytuacji, gdy osoba taka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro jednak wnioskodawczyni nie ma orzeczonej niepełnosprawności, to świadczenie pielęgnacyjne na opiekę nad niepełnosprawnym mężem jej nie przysługuje. Kolegium dodało, że powoływany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. nie wiąże organu, bowiem ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212) dokonano nowelizacji rozdziału 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych – Świadczenia opiekuńcze. Zmiany te weszły w życie z dniem 14 października 2011 r., zatem organ wydał decyzję w oparciu o znowelizowane przepisy. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A.K.. W jej ocenie Trybunał Konstytucyjny rozszerzył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i spełnia ona kryteria do jego przyznania. Mąż skarżącej posiada znaczny stopień niepełnosprawności, wymaga stałej opieki w związku z ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji i z uwagi na jego chorobę skarżąca zrezygnowała z pracy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym mężem K.K. W ocenie organów orzekających w sprawie świadczenie to wnioskodawczyni nie przysługuje, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem wnioskodawczyni orzeczenia takiego nie posiada. Zaprezentowane stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, m.in. WSA w Łodzi w wyrokach: z dnia 6 listopada 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 814/08; z dnia 20 sierpnia 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/ Łd 223/09; z dnia 15 czerwca 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 394/10 i z dnia 7 października 2010 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 501/10, a także w wyrokach NSA: z dnia 26 marca 2010r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1699/10, i z dnia 12 stycznia 2010r., I OSK 1105/09. Zaprezentowany w tych wyrokach pogląd prawny Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela. W rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ww. ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa przytoczonej normy prawnej zastosowana przez organy obydwu instancji prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad mężem nie przysługuje skarżącej (nielegitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), ponieważ art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza prawną możliwość jego przyznania. Jednakże stricte gramatyczna wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) wspomnianej ustawy jest, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., w sprawie o sygn. akt P 27/07 (OTK - A 2008/6/107), sprzeczna z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji R.P.. Wskazać w tym miejscu trzeba, że art. 17 ust. 1 w pierwotnym brzmieniu przewidywał, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondowała ściśle regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, zgodnie z którą świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Takie rozwiązanie normatywne wynikało z faktu, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 133 § 1 i 2 stanowi, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei obowiązek alimentacyjny między małżonkami, bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.o.). Zatem zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 k.r.o. miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Wspomnianym wyrokiem z dnia 18 lipca 2008r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P.. W motywach wspomnianego wyroku Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy dla sprawy, w której zapadł powyższy wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił analogicznie, jak w sprawie niniejszej – współmałżonek. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 ustawy, uniemożliwiła Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), tym niemniej końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. W konsekwencji wspomnianego orzeczenia przepisem art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456), art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2009r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka ( ... ). Co istotne, nowelizacja nie dotyczyła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który nie nasuwał wątpliwości w związku z pierwotnym brzmieniem art. 17 ust. 1. Obecnie zaś występuje sytuacja, w której przy zastosowaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, uwzględnionej przez organy orzekające w tej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne na rzecz współmałżonka nie będzie przysługiwało, chyba że w rachubę wejdzie wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna w istocie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane na rzecz współmałżonka, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. W ocenie Sądu obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony wyłącznie z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w normach k.r.o., a w szczególności z art. 128, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rzeczony obowiązek wynika także z regulacji art. 23 i 27 k.r.o., które stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby. O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to zdaniem Sądu, przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki na chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. Sąd uznał zatem, że zastosowana przez organy administracyjne literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia osobie sprawującej opieką nad małżonkiem i w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać zaaprobowana. Niweczy bowiem skutki wspomnianego orzeczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. Niezrozumiałe jest przy tym powoływanie się przez organ odwoławczy na nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonaną ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212), która jakoby powodowała, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonywana przez sądy administracyjne w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego, straciła na znaczeniu i organy nie są już nią związane. Dokonana w art. 1 pkt 6 lit a) i b) ustawy zmieniającej nowelizacja poszczególnych przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w żaden sposób nie doprowadziła bowiem do odmiennego od zaprezentowanego wyżej rozumienia zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zobligowany będzie dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości, tak aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w związku art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. lf