II SA/Łd 923/08

Dnia 11 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2009 roku przy udziale -- sprawy ze skargi M. G. i D. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [..] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2008 roku M. G. i D. G. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym z zastosowaniem 90% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 191, poz. 1371) (zwanej dalej ustawą). Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta [...] zawiesił postępowanie z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku (t.j. Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071) (zwanej dalej K.p.a.). W uzasadnieniu organ podał, iż przepisy ustawy, na które powołali się zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego jako niezgodne z Konstytucją Organ uznał, że rozpatrzenie wniosku skarżących i wydanie decyzji w sprawie jest niemożliwe do czasu wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Na powyższe postanowienie skarżący wnieśli zażalenie argumentując, iż zawieszenie postępowania nie może nastąpić z uwagi na zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym jak i z powodu przewidywanej dopiero zmiany przepisów związanych z zakresem rozpatrywanej sprawy. W treści zażalenia podniesiono, że oczekiwane zmiany przepisów prawa mają charakter przyszły i niepewny, a zatem nie stanowią przesłanki istniejącej w chwili wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 123 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. SKO podniosło, iż rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego będzie miało istotne znaczenie dla rozpatrzenia wniosku skarżących ze względu na to, że skarga konstytucyjna dotyczy regulacji prawnych związanych ze stosowaniem ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że wspomniane przepisy nie są obojętne dla budżetu gminy a tym samym możliwości wykonywania zadań własnych. M. i D. G. powyższe postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi sprowadzenie argumentacji do jednego tylko stwierdzenia uznającego oczekiwanie na uchylenie rozważanych przepisów za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednocześnie strona skarżąca podniosła, iż takie stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia z uwagi na treść art. 145a K.p.a. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż ewentualna zmiana przepisów będzie miała wpływ na zakres praw i obowiązków osób korzystających z tego przepisu po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia stwierdzającego jego niekonstytucyjność. W odpowiedzi na skargę SKO w Ł. wniosło o jej oddalenie. Organ powołał się na obligatoryjny charakter zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) oraz wskazał, iż takim sądem może być również Trybunał Konstytucyjny. SKO nie podzieliło poglądu, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego będzie dotyczyło tylko wniosków złożonych po dacie tego orzeczenia. Zdaniem organu rozstrzygnięcie Trybunału wpłynie na prawa i obowiązki wszystkich osób, które już wystąpiły lub wystąpią z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. D. G. i M. G. wnoszą o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w trybie art. 4 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 7 września 2007 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 191, poz. 1371). Przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisły już dwie sprawy z wniosku o kontrolę konstytucyjności powyższych uregulowań (sygn K 9/08 i K 22/08) Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy zbadać, czy zawisłość sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym w zakresie konstytucyjności przepisów będących podstawą wniosku skarżących stanowi zagadnienie wstępne, o którym stanowi art. 97 §1 okt 4 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z powszechnie przyjmowanym poglądem zagadnienie wstępne jest zagadnieniem materialnoprawnym o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej. Równie istotne jest to, iż wymaga ono rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd (inny niż organ, przed którym sprawa się toczy), a ponadto czy istnieje związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. W ocenie Sądu, organy prawidłowo oceniły zależność pomiędzy wnioskiem skarżących a skargą konstytucyjną. Wątpliwość co do tego, czy norma prawna, mająca zastosowanie w danej sprawie, jest zgodna z Konstytucją, jest zagadnieniem elementarnym i fundamentalnym dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie i winna zostać wyjaśniona przed wydaniem decyzji w sprawie. Organ administracji publicznej winien rozstrzygać w ramach obowiązującego porządku prawnego, winien również realizować zasadę szybkości postępowania (art. 6 i 8 k.p.a.). Jednakże wobec wyrażenia wątpliwości co do konstytucyjności norm, mających znaczenie w rozpatrywanej sprawie, organ winien rozważyć, czy pierwszeństwo należy dać zasadzie szybkości postępowania, czy też zastrzeżeniom, które wobec przepisu wyrażono już w pytaniu do TK. Takie rozwiązanie sprzyja również zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), która służy w szczególności ochronie porządku prawnego i praw nabytych oraz pewności obrotu prawnego. Warto zwrócić uwagę także na charakter samego postępowania dotyczącego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, którego konsekwencje mogą być trudne do odwrócenia. Z tego powodu w interesie strony skarżącej jak i organu administracji jest dążenie do trwałego rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie nie budzących wątpliwości przepisów prawa materialnego. Zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie realizuje właśnie wspomniane wartości, gdyż zmierza do wydania decyzji po rozstrzygnięciu wątpliwości natury konstytucyjnej, chroniąc strony przed koniecznością sięgania po nadzwyczajny środek wzruszenia decyzji, jakim jest wznowienie postępowania. . Przepis ten (145 a k.p.a.) przewiduje możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją (...) aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja. Postępowanie o wznowienie postępowania jest jednak postępowaniem dla stron trudnym, obarczonym ścisłymi rygorami – w tym wypadku termin do wniesienia skargi wynosi miesiąc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Zważywszy na trudność w dostępie do prawa dla przeciętnego obywatela w Polsce, środek ten może okazać się niewystarczający dla ochrony słusznych praw obywateli. Przede wszystkim jednak nietrafnie skarżący, kwestionując możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 97 §1 pkt.4 k.p.a., odwołują się uregulowania art. 145 a k.p.a.. Unormowanie art. 145a k.p.a. nie wyklucza zawieszenia postępowania w kwestionowanym przez skarżących trybie. Dotyczy ono odmiennego stanu faktycznego – gdy zapadł już wyrok TK., normuje zupełnie inne kwestie – skutków prawnych orzeczenia Trybunału dla zakończonych już postępowań administracyjnych. Trudno zatem z tego uregulowania wywieźć, iż przekreśla on zawieszenie postępowania z mocy art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Zakaz zawieszenia postępowania skarżący wywodzą również z faktu, iż w powołanym wyżej art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. ustawodawca nie wskazuje wprost Trybunału Konstytucyjnego jako tego organu, który rozstrzyga zagadnienie wstępne. I ten pogląd nie zyskuje aprobaty. Jak trafnie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie w wyroku z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie I SA/Wa 526/07, w dacie uchwalenia k.p.a. Trybunał jeszcze nie funkcjonował, niewątpliwie jednak trybunały są organami władzy sądowniczej, sądami o szczególnym znaczeniu ( "trybunał to sąd, który ma specjalne znaczenie" Słownik Języka Polskiego pod red, M.Bańko, Wydawnictwo Naukowe PWN t.5., str. 395). Reasumując, wątpliwość co do konstytucyjności normy prawnej jest zagadnieniem wstępnym, które winno zostać rozstrzygnięte przed wydaniem decyzji w sprawie, Trybunał Konstytucyjny jest sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt.4 k.p.a. , co przemawia za zasadnością zawieszenia postępowania, jeżeli powstaje uzasadniona wątpliwość konstytucyjności działań ustawodawcy Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się tym samym do wykładni art. 97 §1 pkt.4 k.p.a., zawartej m.in. w orzeczeniu WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 615/08, powołanym wyżej wyroku WSA w Warszawie w sprawie I SA/Wa 526/07 z dnia 17 maja 2007, wyroku WSA w Warszwie w sprawie VII SA/Wa 129/008. Sąd nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu administracyjnym, które pozwoliłyby uznać skargę za zasadną i mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 roku, Nr 153, poz.1270), orzekł jak w sentencji. LS