II SA/Łd 924/10

Dnia 7 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł., z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] roku odmówił Z. T. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy A. 2, oznaczonej jako działka nr 2085 w prawo własności. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. (Dz.U. Nr 175, poz.1459 ze zm.). Organ I instancji ustalił, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym wskazanej nieruchomości od dnia 20 kwietnia 2004 roku, zaś nieruchomość ta jest zabudowana budynkiem murowanym jednopiętrowym o funkcji handlowo-usługowej oraz dwoma budynkami przeznaczonymi do przechowania farb i lakierów. Zdaniem organu decydujące znaczenie w sprawie ma sposób zagospodarowania nieruchomości w dniu wejścia w życia ustawy z dnia 219 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – t.j. dzień 13 października 2005 roku. Organ uznał, iż skoro nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami to nie spełnia ustawowych przesłanek do przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności. Organ dostrzegł, że wprawdzie - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. uchwalonego uchwałą Nr XXXI/189/2004 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 sierpnia 2004 (Dz.U. Woj. Łódzkiego, Nr 295, poz. 2456) - sporna nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę usługową użyteczności publicznej, lecz – w ocenie organu – przesłanka z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczy nieruchomości niezabudowanych. Z. T. odwołała się od powyższej decyzji, która zakwestionowała wykładnię dokonaną przez organ, bowiem w jej ocenie skoro w przepisie nie ma mowy o nieruchomościach niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, to domniemywanie takiego zapisu jest niedopuszczalne. Nadto wskazała, że pierwotne przeznaczenie budynku usytuowanego na spornej nieruchomości było właśnie mieszkalne, a budynek ten został wpisany do rejestru zabytków jako budynek mieszkalny. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją nr [...] z dnia [...] roku utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, iż w dniu 13 października 2005 roku budynek na spornej działce pełnił funkcję handlowo-usługową, natomiast dwa odrębne lokale figurowały jako "lokale inne niemieszkalne", zaś w akcie notarialnym ustanawiającym użytkowanie wieczyste charakter budynku określono jako usługowy i tak stan trwa nieprzerwanie. Odnośnie zarzutu skarżącej o przeznaczeniu danej nieruchomości na cele mieszkalne, organ podniósł, że przeznaczenie to – wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – nie jest jednorodne, bowiem teren ten również przeznaczony jest pod zabudowę usługową użyteczności publicznej. Nadto, w ocenie organu dwa magazynki, służące przechowywaniu farb i lakierów, nie są garażami. W konsekwencji organ uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Powyższą decyzję Z. T. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., ponawiając argumentację zawartą w odwołaniu, a także zarzucając organowi naruszeni art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla rozstrzygnięcie w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, gdy zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Może również zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. rozpoznając sprawę w tak zakreślonych ramach stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a zwłaszcza art. 1 ust. 1 powołanego aktu, który stanowi w szczególności, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Podkreślenia wymaga, iż niesporną w tej sprawie jest pierwsza przesłanka przywołanej normy prawnej dotycząca posiadania przez skarżącą statusu użytkownika wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jednakże pomiędzy stronami powstał spór co do spełniania kolejnych przesłanek wynikających z art. 1 ust.1 ustawy o przekształceniu. Z analizy cytowanego przepisu wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia jednej z wymienionych przesłanek. Hipoteza tej normy obejmuje następujące nieruchomości: 1. nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami; 2. nieruchomości przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę; 3. nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Zaakcentowania wymaga, iż kolejne przesłanki wymienione w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu są oddzielone spójnikami "albo", "oraz". Taka konstrukcja gramatyczna wskazuje na zastosowanie alternatywy rozłącznej. Stąd uprawniony jest wniosek, iż spełnienie jednej z wymienionych przesłanek jest wystarczające do żądania przez stronę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W tym miejscu warto wyjaśnić, że nie zasługuje na akceptację stanowisko organów, iż art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu obejmuje niezabudowane nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, bowiem ustawodawca w tym przepisie nie uczynił takiego zastrzeżenia. Otóż w tym momencie ustawodawca wyznaczył zbiór desygnatów poprzez określenie li tylko przeznaczenia nieruchomości, nie zaś poprzez określenie ich obecnego stanu zabudowania bądź niezabudowania. W niniejszej sprawie obowiązkiem organów było zbadanie czy nieruchomość objęta wnioskiem Z. T. wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Sąd przychyla się do poglądu organu, iż sporna nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami. Dokumenty, na które powołują się organy administracji, a więc akty notarialne z dnia 17 maja 1999 roku i dnia 20 kwietnia 2004 roku oraz wypis z rejestru budynków jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku nie była zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażami. Argumentacja strony skarżącej odnosząca się do charakteru zabudowy (kamienica) spornej nieruchomości nie jest w stanie zwalczyć jednoznacznych zapisów dokonanych w dokumentach określających w kompetentny sposób aktualne cele istniejącej zabudowy. Co więcej, strona skarżąca (bądź jej poprzednik prawny), w prawem dopuszczalny sposób, nigdy nie dokonała zmiany sposobu użytkowania istniejącej zabudowy. Tym samym najistotniejsze znaczenie w powyższej kwestii należy przypisać zapisom dokonanym w akcie notarialnym z dnia 17 maja 1999 roku, kiedy to ustanowiono prawo użytkowania wieczystego. Jeśli ustalony wówczas sposób użytkowania istniejącej zabudowy nie został legalnie zmieniony, to należy uznać, iż trwa on również aktualnie. Jeśli jeszcze na ten właśnie sposób wykorzystywania zabudowań wskazują inne, późniejsze dokumenty, to należy skonstatować, iż wniosek organów administracji wyciągnięty w tym zakresie jest prawidłowy i zasługuje na akceptację. Ponadto należy zgodzić się z organami, iż nieruchomość nie jest zabudowana garażami. Zapisy w dokumentach, na które powyżej wskazano, w sposób jednoznaczny ów wniosek potwierdzają. Analizowany przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku – o czym była już mowa powyżej – wśród przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wymienia nie tylko aktualne przeznaczenie nieruchomości, ale również ich przyszłe przeznaczenie. O ile aktualny sposób wykorzystywania nieruchomości odnosi się wyłącznie do nieruchomości zabudowanych, o tyle nieruchomości, które są przeznaczone pod zabudowę tego rodzaju ( a więc mieszkaniową lub garażami) nie muszą być nieruchomościami już zabudowanymi. Przepis ustawy, posługując się w powyższym zakresie pojęciem "nieruchomości" bez bliższego doprecyzowania, nie pozostawia pola do spekulowania na temat tego o jakie nieruchomości chodzi w owym zapisie. Skoro tak, to należy jednoznacznie powiedzieć, iż chodzi o wszelkie nieruchomości, które są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub garażami. W tym miejscu należy stwierdzić należy, że sporna nieruchomość zlokalizowana w Ł. przy ul. A. 2 expressis verbis ujęta została w § 136 tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. uchwalonego uchwałą Nr XXXI/189/2004 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 26 sierpnia 2004, zgodnie z którym znajduje się ona na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę usługową użyteczności publicznej. Powyższa konstatacja jest kluczowa w sprawie: skoro bowiem nieruchomość objętą wnioskiem skarżącej przeznaczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego między innymi pod zabudową mieszkalną, tak jak wymaga tego hipoteza normy zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, to żądanie skarżącej przekształcenia użytkowania wieczystego owej nieruchomości w prawo własności nie może być uznawane za bezpodstawne. Przy ustalaniu, czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową bądź pod zabudowę garażami, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 13 października 2005 r. Takie też stanowisko znajduje poparcie w dotychczasowym orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 roku, sygn. akt I OSK 1676/07, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 roku, sygn. akt I OSK 1814/07, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2008 roku, sygn. alt II SA/Gl 134/08). Co prawda organy administracji dostrzegły w toku niniejszej sprawy związek pomiędzy treścią analizowanego przepisu a tekstem uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego, ale z niezrozumiałych względów pierwszeństwo w przeznaczeniu spornej nieruchomości przypisały zabudowie usługowej użyteczności publicznej. Takie stanowisko jest niemożliwe do zaakceptowania. Skoro bowiem zapisy miejscowego planu w sposób równoznaczny traktują przeznaczenie tegoż terenu tak pod zabudowę mieszkaniową, jak i pod zabudowę użyteczności publicznej, to niepodobna jednemu z tych przeznaczeń nadawać priorytetowego znaczenia. Zważywszy na to co zostało powiedziane powyżej, uznać należy, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, czego konsekwencją jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjny winny uwzględnić poczynione przez sąd uwagi, w szczególności zaś wziąć pod uwagę przeznaczenie spornej nieruchomości wynikające z aktu prawa miejscowego. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z treścią § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). m.ch.