II SA/Łd 927/14

Dnia 27 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi J. S., A. M. i M. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 29 kwietnia 2014 r. nr XLV/419/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa, rejon ulic Grodziska – Południowa – Gliniana i części wsi Grodzisko oddala skargę. LS J. S., A. M. i M. D. zaskarżyli do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 29 kwietnia 2014r., nr XLV/419/2014, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa, rejon ulic Grodziska-Południowa-Gliniana i części wsi Grodzisko, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez naruszenie w toku procedury planistycznej zasady proporcjonalności; 2. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżących uprawnienia nabytego wcześniej i zróżnicowanie sytuacji właścicieli działek sąsiadujących w sposób nierówny, a zarazem niekorzystny dla skarżących w porównaniu do sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiednich; 3. naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżących w możliwości korzystania ze swojej nieruchomości; 4. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługującego skarżącym prawa własności; 5. naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na niezgodności uchwalonego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; 6. naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 tejże ustawy, w tym w zakresie wysokości opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, określonej w § 24 ust. 1 planu; naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie planu miejscowego pomimo jego niezgodności ze Studium; 8. naruszenie § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez zastosowanie 400 metrowej odległości pomiędzy skrzyżowaniami dróg, pomimo braku wyjątkowości, której wymaga opisany przepis rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli Wojewody Łódzkiego, który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 czerwca 2014 roku stwierdził nieważność tejże uchwały w części dotyczącej §14 ust. 1 pkt 4, §15 ust. 4, § 17 ust. 2 pkt 2, § 19 ust. 2 pkt 2c, § 20, § 21 i § 22. Z uzasadnienia Rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego wynikało, że przedmiotowa uchwała została uchwalona z naruszeniem zasad sporządzania aktu planistycznego określonych w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, zapis w § 15 ust. 4 tekstu uchwały jest sprzeczny z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W przedmiotowym planie miejscowym wprowadzono także zapisy wykraczające poza umocowania ustawowe, mocą których na właścicieli gruntów nałożono wymogi związane z dokonywaniem dodatkowych czynności, niewynikających z obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem skarżących w sprawie istotnym jest, że w trakcie opracowywania projektu planu zgłaszali uwagi i wnioski w sprawie zaniechania przeprowadzenia planowanej drogi oznaczonej na mapie symbolem 6 KDD przez działkę stanowiącą ich własność i zakończenie tejże drogi przed/na północnej granicy tej działki, placem do zawracania, a także zaniechania przeprowadzenia planowanej sieci gazowej, kanalizacji sanitarnej i innych projektowanych mediów przez ich działkę i o zakończenie ich przed/na północnej granicy działki skarżących. Powyższe uwagi i wnioski nie zostały jednak uwzględnione. Skarżący podnieśli, że w dniu 25 czerwca 2014 roku złożyli w Radzie Miejskiej w Rzgowie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżonej uchwałą w części dotyczącej ich działki. Rada Miejska w Rzgowie do dnia składania niniejszej skargi nie udzieliła odpowiedzi na opisane wyżej wezwanie. Wykazując natomiast swój interes prawny skarżący podnieśli, że w przedmiotowej sprawie ma miejsce naruszenie przysługującego im prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr 2047 w Rzgowie, znajdującej się na terenie objętym kwestionowaną uchwałą. W ocenie skarżących w sprawie istotnym jest, że rozwiązania zawarte w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa, rejon ulic Grodziska - Południowa - Gliniana i części wsi Grodzisko, zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą, ograniczają w sposób nadmierny i nieuprawniony przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu nr 2047 w Rzgowie poprzez lokalizację na tej działce drogi wewnętrznej, oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 6 KDD, wraz z lokalizacją na tej działce sieci gazowej, kanalizacji sanitarnej i pozostałych mediów. W świetle przepisu art. 2 ustawy o drogach publicznych, projektowana w zaskarżonej uchwale droga o symbolu 6 KDD nie jest kwalifikowana w normatywnym ujęciu, jako droga publiczna, dlatego uznanie wydzielenia gruntów pod jej budowę za cel publiczny nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślili również, że przyjęte w planie rozwiązania nie zostały poprzedzone wnikliwą analizą możliwych rozwiązań, które zapewnią prawidłową obsługę komunikacyjną w tym rejonie, tak by jak najmniej ingerować w prawo własności do nieruchomości, przez które przebiegać mają planowane drogi dojazdowe, jak również nie zostały poparte wykazaniem przez organ, że cel publiczny nie mógł być osiągnięty w inny sposób, aniżeli poprzez ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności przedmiotowej nieruchomości i wykazaniem, że inne rozwiązania okazały się niewystarczające do realizacji wspomnianego celu publicznego. Bezsprzecznym natomiast jest zdaniem skarżących, że istniejące w planie rozwiązanie przebiegu drogi 6 KDD przez działkę, która stanowi ich własność pozbawi jej części o wielkości ponad 850 m2, co stanowi jedno z największych obciążeń nieruchomości, występujących w niniejszym planie, a nadto spowoduje liczne ograniczenia jej zabudowy oraz powstanie nowych obciążeń. Według skarżących istniejąca w planie rozbudowa układu drogowego oraz wytyczenie drogi 6 KDD przebiegającej przez ich działkę nie znajduje uzasadnienia w potrzebie rozwoju dotychczasowej komunikacji publicznej, a za przyjętym rozwiązaniem drogowym nie przemawia w ocenie skarżących żaden interes społeczny, co znajduje także potwierdzenie w treści protokołu z obrad XLV sesji Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 28 i 29 kwietnia 2014 roku. Uzasadniając powyższe skarżący podnieśli, że droga oznaczona w miejscowym planie symbolem 6 KDD ma wyjazd z drugiej strony oraz łączy się z drogą oznaczoną symbolem 5 KDD i krzyżuje się z drogą oznaczoną symbolem 2 KDD. Wyjazd z drogi oznaczonej symbolem 6 KDD przez ich działkę w kierunku południowym nie jest jedynym i nie ma znaczenia pod względem umożliwienia dojazdu do planowanych działek wzdłuż dalszego, północnego odcinka tej drogi. Rozwiązanie to jest zastosowane w przypadku zakończenia w kierunku południowym przedłużenia drogi oznaczonej symbolem 3 KDD (za skrzyżowaniem z drogą oznaczoną symbolem 2 KDD). Ponadto, uchwalony układ dróg jest ze sobą powiązany i posiada poza wyjazdem przez ich działkę, dwa wyjazdy na drogi lokalne i dwa na drogę główną: - wyjazd z drogi 1 KDD na drogę 1 KDL, - wyjazd z drogi 8 KDD na drogę 2 KDL, - wyjazd z drogi 8 KDD na drogę 1 KDG, - wyjazdy z drogi 4 KDD poprzez 1 KPJ na drogę 1 KDG. W związku z powyższym uchwalony odcinek drogi o symbolu 6 KDD biegnący przez działkę skarżących nie stanowi drogi koniecznej, a jego znaczenie urbanistyczne jest wątpliwe, a przede wszystkim niewspółmierne do naruszenia, jakie stanowi przedmiotowa droga dla przysługującego nam prawa własności. W sprawie istotnym jest bowiem, że przez przyjęty uchwałą plan zagospodarowania przestrzennego skarżący pozbawieni zostali korzyści z posiadania nienarożnej działki, zlokalizowanej w całości na terenie, którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak również zieleni, ciszy i spokoju. Nadto, co w ocenie skarżących jest niezmiernie istotne, zaskarżone rozwiązania planu bezpośrednio wpływają na sposób wykonywania przez skarżących prawa własności nieruchomości, znacząco ograniczając możliwość zabudowy działki, zmniejszając jej użyteczność i wartość. Ponadto, zaskarżone rozwiązania nakładają na nich nowe, a przy tym dotkliwe obowiązki związane z urządzeniem i utrzymywaniem dodatkowego ogrodzenia, jak również utrzymywania w czystości terenu wzdłuż nowo powstałych granic ich nieruchomości. Istotnym jest również zdaniem skarżących, że zaskarżone ustalenia planu narażają skarżących na zwiększony ruch samochodowy, a tym samym na większą ilość zanieczyszczeń i hałasu. Zlokalizowanie drogi 6 KDD wraz z towarzyszącą infrastrukturą na działce stanowiącej ich własność uniemożliwia w praktyce jej podział pomiędzy współwłaścicielami, poprzez zawężenie frontu działki od strony istniejącej drogi 1 KDL, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie ich uprawnienia nabytego wcześniej i zróżnicowanie sytuacji właścicieli działek sąsiadujących w sposób nierówny, a zarazem niekorzystny dla nich w porównaniu do sytuacji właścicieli nieruchomości sąsiednich. Powyższe sprawia, że nieruchomość, która stanowi ich własność w sposób znaczny traci na wartości i użyteczności, generując dodatkowe obowiązki, których nie będą w stanie spełnić bez znacznego uszczerbku dla koniecznego utrzymania swoich rodzin. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje w ocenie skarżących również to, że zaskarżone rozstrzygnięcia planu stoją w sprzeczności z zapisami Studium dla terenu obejmującego ich działkę, zgodnie z którymi "działki budowlane powinny być duże, a znaczna ich część przeznaczona na zieleń. Ponadto, w Studium występuje zapis, iż "Określone funkcje poszczególnych obszarów rozwoju wskazują dominujący sposób użytkowania terenów. Oznacza to możliwość wprowadzania funkcji uzupełniających, niekolidujących z funkcją podstawową, niezmieniających charakteru zagospodarowania, warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego". W ocenie skarżących zaskarżone rozstrzygnięcia planu stanowią niczym nieograniczoną modyfikację treści planu miejscowego w stosunku do studium i jako takie, stanowią naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego wyrażonych w art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu powodującym nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Rzgowie w części obejmującej działkę stanowiącą ich własność. Uzasadniając skargę skarżący podnieśli nadto, iż zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami minimalna, dopuszczalna odległość pomiędzy skrzyżowaniami dla drogi głównej z drogami lokalnymi winna być nie mniejsza niż 500 metrów. W przedmiotowym planie pomiędzy skrzyżowaniami drogi 2 KDL z drogami 6 KDD i 8 KDD zastosowano odległość 400 metrów, podczas gdy przepis powołanego rozporządzenia dopuszcza tego rodzaju rozwiązanie wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach, o których nie może być mowy w przedmiotowej sprawie. Ponadto, rozporządzenie wprost wskazuje aby ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdów z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W tym przypadku taką funkcję spełnia pętla zrealizowana z dróg 1 KDD, 5 KDD i 2 KDD, która łączy się z posiadającą wyjazdy w kierunku północnym i południowym drogą 8 KDD. Funkcję tę pełni także w chwili obecnej przejazd przez Grodzisko (droga nr 106405E), który łączy ulicę Glinianą z ulicą Grodziską. Z powyższego zdaniem skarżących wynika, że lokalizacja końcowego, południowego odcinka drogi, oznaczonej symbolem 6 KDD, nie jest uwarunkowana celem publicznym i nie ma znaczenia dla zawartych w planie rozwiązań infrastruktury drogowej. Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na wprowadzeniu zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, bez ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 tejże ustawy skarżący podnieśli, iż w projekcie planu wysokość opłaty wynosiła 20 %, podczas gdy uchwalona została z pominięciem czynności, o których mowa w art. 17 tejże ustawy, 30 % wysokość opłaty - § 24 ust. 1 planu. W ocenie skarżących Rada Miejska w Rzgowie dopuściła się w toku procedury planistycznej rażącego naruszenia zasady proporcjonalności, dopuszczając się tym samym nadużycia władztwa planistycznego gminy, a tym samym naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i co za tym idzie, rażącego naruszenia przysługującego im prawa własności nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu nr 2047 w Rzgowie. Ponadto, jak wynika ze skargi, Rada Miejska w Rzgowie dopuściła się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Powyższe natomiast w ocenie skarżących daje - w myśl art. 28 powołanej wyżej ustawy - podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego we wskazanej w skardze części, o co skarżący wnieśli w skardze. Ponadto skarżący zażądali zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się z zarzutem, że przyjęte w planie miejscowym rozwiązania komunikacyjne nie zostały poprzedzone bardziej szczegółowymi analizami w tym zakresie. W analizach obsługi komunikacyjnej wzięto pod uwagę istniejące uwarunkowania tj. istniejące podziały nieruchomości, wzajemne położenie nieruchomości względem istniejących dróg, odległości pomiędzy ulicą Grodziską na północy, a ulicą Glinianą na południu. W podstawowej redakcji planu miejscowego, który został poddany procedurze opiniowania i uzgadniania, a następnie wyłożony do publicznego wglądu po raz pierwszy, przyjęto rozwiązania komunikacyjne, które gwarantowały właścicielom istniejących działek budowlanych właściwą, zgodną z przepisami obsługę komunikacyjną. Organ podkreślił, że z uwagi na duże odległości pomiędzy ulicą Grodziską a Glinianą (500 - 600 m), zaproponowano rozwiązanie komunikacyjne, polegające na wprowadzeniu nowych dróg publicznych (KDD) o przebiegu równoleżnikowym (wschód - zachód) oraz kilka dróg poprzecznych o przebiegu południkowym (północ - południe). W następstwie kolejnych wyłożeń planu miejscowego do publicznego wglądu, z powodu przyjęcia części uwag przez Burmistrza Rzgowa, projektowany układ komunikacyjny uległ uściśleniu. Organ wskazał, że droga oznaczona na rysunku planu symbolem "6KDD" nie jest ani "drogą konieczną" ani nie ma charakteru "drogi wewnętrznej". Wspomniana droga będzie drogą publiczną, posiadającą ogromne znaczenie dla obsługi całej centralnej części obszaru objętego planem. Stanowi ona przedłużenie (kontynuację) istniejącej ulicy Smugowej. Daje ona także możliwość racjonalnej obsługi komunikacyjnej terenów przez które przebiega oraz możliwość podziału nieruchomości nr 2049, 2050/2, 2088. Droga dojazdowa oznaczona symbolem 6KDD jest również niezbędna z punktu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie można obsługi wnętrza obszaru objętego planem opierać jedynie na dwóch skrzyżowaniach - drogi 1KDL (ulica Południowa) z drogą 1 KDD oraz drogi 2KDL(ulica Gliniana) z projektową drogą 8KDD. Jak wyjaśnił organ z uwagi na duży obszar objęty planem miejscowym (ok. 50 ha), wymagane było powiązanie z układem zewnętrznym z kilku miejsc. W ostatecznej redakcji planu miejscowego są to cztery skrzyżowania dróg wyznaczonych w planie miejscowym z ulicami Grodziska (1KDG), Południową (1KDL) oraz ulicą Glinianą (2KDL) - 2 skrzyżowania. Przyjęte w ostatecznej realizacji planu miejscowego rozwiązanie komunikacyjne w zakresie wyznaczonych dróg publicznych, stanowią niezbędne minimum dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej wyznaczonych w planie miejscowym terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej. Następnie organ wskazał, że działka nr 2047 o powierzchni 0,7175 ha, pomimo przeznaczenia jej niewielkiej części na teren drogi "6KDD" o powierzchni 866 m2 nie traci wartości użytkowej i będzie możliwe jej zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym. Ponadto regulacje miejscowego planu przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialno-prawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Z kolei urządzanie dróg publicznych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 2 ustawy o drogach publicznych, droga oznaczona symbolem 6KDD należy do kategorii dróg gminnych. Wydzielenie gruntów pod jej budowę, wbrew temu co stwierdzają skarżący, jest zgodne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej organ wskazał, że wysokość renty planistycznej jest określana przez radę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określa się ją procentowo w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z ustawą nie może być ona wyższa niż 30%, a musi być wyższa niż 0%. Dla terenów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania od 1 MN do 9 MN, od 1 MN,U do 4 MN,U oraz 1 U i 2U przyjęto w wysokości 30%. Organ wyjaśnił także, że wyznaczone w planie miejscowym drogi dojazdowe, oznaczone symbolem KDD, są inwestycjami celu publicznego. Wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych, których urządzanie należy do zadań własnych gminy, powoduje pewne ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności kwestionowane przez skarżących odległości pomiędzy skrzyżowaniami dróg dojazdowych (KDD) wynikają z niewłaściwej interpretacji przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Cytowane w skardze odległości 400 lub 500 m dotyczą skrzyżowań z drogą publiczną klasy głównej (KDG), natomiast w przypadku skrzyżowań drogi publicznej klasy lokalnej (KDL) tj. ulicy Glinianej z projektowanymi drogami 6KDD i 8KDD nie mają zastosowania przepisy ww. Rozporządzenia. W praktyce projektowej przyjmuje się, że skrzyżowania dróg dojazdowych z drogą lokalną powinny być usytuowane w odległości 100-150 m. W tej sytuacji przyjęte w planie miejscowym odległości pomiędzy skrzyżowaniami nie naruszają prawa. Organ podkreślił, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa powyżej, był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu. W następstwie kolejnych wyłożeń projekt planu podlegał uściśleniu. Uściślenia dotyczyły zmniejszenia liczby dróg dojazdowych oznaczonych na rysunku planu symbolem KDD. Zgodnie z przepisami odrębnymi zarządzanie drogami lokalnymi (w tym dojazdowymi) należy do kompetencji Burmistrza Rzgowa. Z tego względu uznano, że nie istnieje potrzeba ponownego uwzględniania kolejnych redakcji planu miejscowego. Burmistrz Rzgowa rozstrzygając o przyjęciu uwag ograniczających zakres dróg dojazdowych zaakceptował jednocześnie zmiany w lokalnym układzie drogowym. Wyjaśnienie tej treści zaakceptował [...] Urząd Wojewódzki w Ł. Zaznaczono również, że działki znajdujące się na wyznaczonych terenach przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) oraz usługowej (U) mają dostęp do dróg publicznych określonych na rysunku planu miejscowego. Z kolei na terenach oznaczonych na rysunku planu ZN, R oraz W w planie miejscowym dopuszczono lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej dla potrzeb lokalnych. Intencją planu było, zgodnie z wymogami przepisów odrębnych dopuszczenie na tych terenach lokalizacji liniowych urządzeń infrastrukturalnych z zakresu uzbrojenia terenu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 143 ust. 2 definiuje je, jako nadziemne lub podziemne przewody wodociągowe, kanalizacyjne, elektryczne, gazowe bądź telekomunikacyjne. Natomiast w ustawie Prawo budowlane sieci uzbrojenia terenu mieszczą się w granicach kategorii budowli tj. obiektów budowlanych nie będących budynkami. Na wskazanych wyżej terenach ze względu na istniejące uwarunkowania, wprowadzono zakaz realizacji zabudowy, który należy rozumieć, jako zakaz dotyczący budowy obiektów budowlanych w formie budynków. Organ ponownie powołał się na treść rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i wyjaśnił, że najniższa możliwa do zaprojektowania szerokość drogi dojazdowej to 10 m. W ocenie organu zaskarżona uchwała jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów, a ponadto w części nieobjętej rozstrzygnięciem nadzorczym jest zgodna z prawem i spełnia formalno-prawne przesłanki określone w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych przepisów w tym zakresie. Przystąpienie do opracowania ww. planu miejscowego poprzedzone było analizami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, analizą stanu prawnego i faktycznego obszaru, dokonano inwentaryzacji terenu. W związku z tym Rada Miejska w Rzgowie wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270) - w skrócie: "P.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.) Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest po pierwsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a po drugie wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie skarżący skutecznie wyczerpali tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedzili wniesienie skargi stosownym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a. zachowali termin do wniesienia skargi. Z tego względu następnym etapem kontroli sądu było to, czy w niniejszej sprawie skarżącym przysługiwał interes prawny, a jeżeli tak, to czy został on naruszony. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Osoba, legitymująca się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym naruszeniem interesu prawnego wskazują zaś, że sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego stronie skarżącej interesu prawnego. Jak wynika z akt sprawy bezspornie skarżącym przysługuje interes prawny w zaskarżeniu wymienionej na wstępie uchwały, gdyż wynika on z prawa własności działki o nr ewid. 2047, położonej w Rzgowie przy ulicy Glinianej, która znajduje się na terenie jednostki urbanistycznej zaskarżonego planu miejscowego, oznaczonej symbolem 6KDD. W następnej kolejności należy wyjaśnić, że zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) – powoływana także jako: "ustawa". Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej wyłączna kompetencja do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Z tego wynika, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności, a ponadto ustalać możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy i zagospodarowania danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak wyznaczonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy podlega jednak kontroli sądowej, bowiem ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana jest przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, zgonie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z tego wynika, że to na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Stanowisko sądu powinno być, zatem jednoznaczne i winno z niego wynikać, że albo przyjęte rozwiązania są niezgodne z prawem i miejscowy plan należy wyeliminować z obrotu prawnego, zaś Rada Miejska powinna poszukiwać innych rozwiązań, albo przyjęte rozwiązania są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzania nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest w żadnym wypadku dopuszczalne stwierdzanie nieważności uchwały planistycznej jedynie celem dodatkowego rozważenia i uargumentowania przyjętej koncepcji. Ocenie sądu podlega nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ale przede wszystkim cała dokumentacja zgromadzona w procedurze uchwalania planu. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2010r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010r., sygn. II OSK 834/10 – dostępne w jw.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w zaskarżonej uchwale sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności, zarówno od strony formalnej, jak i merytorycznej. W nadesłanych do kontroli sądowej materiałach planistycznych nie dostrzeżono tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu. Odnosi się to również do trybu jego sporządzania, określonego w art. 14 ust. 1 oraz art. 17 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności podnieść należy, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa własności nie świadczą o naruszeniu przez Radę Miejską w Rzgowie zasady proporcjonalności przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadę proporcjonalności mogą naruszać określone rozwiązania zawarte w miejscowym planie zagospodarowania nie zaś nierozważenie przez organ uchwałodawczy możliwości zastosowania innych, bardziej korzystnych dla skarżących rozwiązań. Nie można bowiem zapominać, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym, prowadząca do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia uprawnień właścicielskich, a zatem nawet, jeśli organ uchwałodawczy nie rozważył możliwości zastosowania innych rozwiązań, pomimo zgłaszanych uwag i zastrzeżeń, to nie oznacza, że przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie polegające na przeznaczeniu określonych nieruchomości pod drogę lokalną przekracza dopuszczalne władztwo planistyczne gminy. Ważne jest natomiast to, aby uwagi o których mowa były rozpatrzone przez właściwe organy, tj. najpierw przez organ wykonawczy gminy, a następnie (w przypadku ich nieuwzględnienia) przez organ uchwałodawczy (art. 17 pkt 12 i 14 ustawy). Jak wynika z akt sprawy uwagi skarżący w toku uchwalania planu zażądali zaniechania przeprowadzenia planowanej drogi dojazdowej przez teren ich nieruchomości. Jednakże ta uwaga nie została uwzględniona zarówno przez Burmistrza Miasta Rzgowa, jak i przez Radę Miejską w Rzgowie, a uzasadnienie do odmowy uwzględnienia tej uwagi zawarte jest w załączonym do uchwały wykazie nieuwzględnionych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego wniosek, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy czy też art. 140 ustawy Kodeks cywilny należy uznać za nieuzasadnione. Nie sposób się również zgodzić z zarzutem naruszenia przez organ gminy art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z pewnością o takiej niezgodności nie może świadczyć zapis studium, zgodnie z którymi "działki budowlane powinny być duże, a znaczna ich część przeznaczona na zieleń" oraz "Określone funkcje poszczególnych obszarów rozwoju wskazują dominujący sposób użytkowania terenów. Oznacza to możliwość wprowadzania funkcji uzupełniających, niekolidujących z funkcją podstawową, niezmieniających charakteru zagospodarowania, warunków środowiska przyrodniczego i kulturowego". Wskazać w tym miejscu wypada, że działka skarżących nawet po wytyczeniu na jej części drogi lokalnej nadal pozostanie dużą działką, której powierzchnia wynosić będzie ok 0,7ha. Ponadto niezasadny jest zarzut naruszenia § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r., który jak słusznie podkreślił organ ma zastosowanie tylko i wyłącznie wtedy, gdy droga klasy G (główna) powiązana jest z drogami klasy L (lokalna) i wyjątkowo z drogami klasy D (dojazdowa). Rozporządzenie to nie reguluje natomiast odstępów między skrzyżowaniami drogi klasy L z drogą klasy D. W ocenie sądu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie braku ponowienia czynności planistycznych w zakresie zmiany stawki procentowej, służącej naliczaniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu. Co prawda rację mają skarżący, że zmiana tej stawki z 20% na 30% nie powinna mieć miejsca bez wcześniejszej odpowiedniej zmiany projektu planu miejscowego. Jednakże uchybienia tego nie można uznać za rażące i mające istotny wpływ na ważność zaskarżonej uchwały, skoro ustalenie stawki procentowej jest autonomicznym uprawnieniem rady gminy, a jej zmiana, jeżeli jest dokonana w granicach prawa (nie może przekroczyć 30%) nie może być w żaden sposób kwestionowana, zarówno na etapie wykładania projektu, jak po uchwaleniu planu miejscowego. Na koniec podkreślić należy, że budowa dróg jest jednym z zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), a potrzeba podejmowania tego rodzaju działań wynika przede wszystkim w celu zapewnienia bezpieczeństwa organizacji przyszłego ruchu drogowego oraz możliwości lokalizacji niezbędnych elementów infrastruktury drogowej i komunalnej. Planowanie przestrzenne polega również na przewidywaniu przyszłych potrzeb związanych z rozwojem sieci dróg, w tym także na poszukiwaniu rozwiązań umożliwiających połączenie dróg na terenie gminy. Natomiast jeżeli skarżący uważają, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone to przysługują im w tym zakresie odpowiednie roszczenia, o których mowa w art. 36 i 37 ustawy. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. LS