II SA/Łd 932/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu złożonego przez B.F., A.K. i M. P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]nr [...], mocą której stwierdzono, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...], znak: [...]w przedmiocie zatwierdzenia podziału działek została wydana z naruszeniem prawa w zakresie pkt 1,3,4,5,6,7 oraz stwierdzono nieważność tej decyzji w zakresie pkt 2. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem Wójta Gminy S. z dnia [...]znak: [...]pozytywnie zaopiniowano projekt podziału nieruchomości o nr ew. działek 501, 502/2, 503 i 509 położonych w miejscowości M. gm. S., zaś decyzją Wójta Gminy z dnia [...], znak: [...] dokonano: 1. zatwierdzenia podziału działek o nr ew. 501 i 509 stanowiących własność A. i K., 502/2 stanowiącej własność M.P. i 503 stanowiącej własność B.F. położonych w miejscowości M. gm. S.; 2. stwierdzenia, że działki nr 501/3, 502/4 i 503/3 wydzielone pod publiczną ulicę dojazdową wewnętrzną oznaczoną w planie miejscowym symbolem "7KD" z mocy prawa przechodzą na własność Gminy S.z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna; 3. ustanowienia na działkach o nr 501/21, 502/22, 502/24, 502/30, 502/32, 502/43, 502/44, 503/21 509/4, 509/6, 509/8 drogi wewnętrznej; 4. postanowienia, że działka o nr 502/27 może być zbyta tylko pod stację transformatorową; 5. postanowienia, że działki o nr 502/33 i 509/13 mogą być zbyte tylko na poszerzenie drogi o nr ew. 507; 6. postanowienia o łącznym zbywaniu działek tj. działkę 501/4 z działką 502/5 i kolejno: 501/5 z 502/6, 501/6 z 502/7, 501/7 z 502/8, 501/8 z 502/9, 501/9 z 502/10, 501/10 z 502/11, 501/11 z 502/12, 501/12 z 502/13, 501/13 z 502/14, 501/14 z 502/15, 501/15 z 502/16, 501/16 z 502/17, 501/17 z 502/18, 501/18 z 502/19, 501/19 z 502/20, 501/20 z 502/21 501/22 z 502/23, 501/23 z 502/25, 501/24 z 502/26, 502/34 z 509/12, 502/35 z 509/11, 502/36 z 509/10, 502/37 z 509/3, 502/38 z 502/39 i 509/2, 502/40 z 503/24 i 509/1, 502/41 z 503/23, 502/42 z 503/22, 502/45 z 503/20, 502/46 z 503/19, 502/47 z 503/18, 502/48 z 503/17, 502/49 z 503/16, 502/50 z 503/15, 502/51 z 503/14, 502/52 z 503/13, 502/53 z 503/12, 502/54 z 503/11, 502/55 z 503/10, 502/56 z 503/9, 502/57 z 503/8, 502/58 z 503/7, 502/59 z 503/6, 502/60 z 503/5, 502/61 z 503/4 aby utworzyć nieruchomości o parametrach przewidzianych planem miejscowym; 7. postanowienia, że nieruchomości powstałe w wyniku podziału mogą być zbyte tylko łącznie z odpowiednim udziałem w drodze wewnętrznej lub służebnością przejazdu na niej ustanowioną. W wyniku podziału trzech nieruchomości powstało 121 działek ewidencyjnych, z których jak wskazał w sentencji decyzji organ I instancji zostanie utworzonych 54 nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Dostęp do drogi publicznej powiatowej został zapewniony poprzez działki przeznaczone na drogę wewnętrzną, prywatną drogę wewnętrzną oraz ulicę dojazdową wewnętrzną oznaczoną nr ew. 878 będąca współwłasnością Gminy S. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy art. 93 ust.1,2,3 i 4, art. 96 ust. 1, art.97 ust. 1, 1a, 1 b i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r., nr 261 poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ugn. Pismem z dnia 18 marca 2014 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...]w przedmiocie zaopiniowania podziału nieruchomości oraz decyzji S. z dnia [...]zatwierdzającej podział nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 157§ 1, art. 156 § 1pkt 2 oraz 158 § 1 w związku z art. 126 Kpa, SKO stwierdziło nieważność postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...], znak [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości położonych w miejscowości M. gm. S., o nr ew. działek 501, 502/2, 503, 509. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 157§ 1, art. 156 § 1 pkt 2, art.156 § 2 oraz art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Kolegium stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...], znak: [...]w pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdziło nieważność decyzji w pkt 2 z powodu rażącego naruszenia prawa. W ocenie Kolegium weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 93 ust.1, 2 i 3 , art. 98 ust.1 i art. 98b ust.1 ugn. Kolegium na podstawie mapy ustaliło, że nieruchomość o nr ew. 503 podzielono w ten sposób, że wydzielone działki jeżeli spełniają normę powierzchniową ustaloną planem miejscowym, to nie mają dostępu do drogi publicznej nawet przez drogę wewnętrzną utworzoną z innej nieruchomości. W ten sam sposób podzielono nieruchomość oznaczoną nr 501. Nieruchomość o nr ew. 502/2 została podzielona głównie z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną i na małe działki nie spełniające normy powierzchniowej ustalonej planem miejscowym i przeznaczone na powiększenie działek przyległych utworzonych z podziału działek nr 501 i 503. Tak samo zaprojektowano podział działki nr 509. Kolegium stanęło na stanowisko, iż w decyzji zatwierdzającej podział organ w sposób bezpodstawny określił, w jaki sposób należy zbywać utworzone z tego podziału działki tak, aby tworzyły odrębne nieruchomości. Orzekanie w tym zakresie wykracza poza uregulowania w postępowaniu administracyjnym w zakresie podziału geodezyjnego nieruchomości. Ponadto SKO wskazało na kolejne naruszenie art. 98 ust. 1 ugn przez wydzielenie działek pod drogę wewnętrzną oznaczoną w planie miejscowym symbolem 7KD, bowiem zgodnie z ustaleniami planu miejscowego teren oznaczony tym symbolem określa: "tereny komunikacji kołowej. Ulica dojazdowa wewnętrzna." Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) - do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Z treści planu wynika zatem, że dla wydzielonych działek przewidziano przeznaczenie pod drogę wewnętrzną a nie pod drogę publiczną. SKO zwróciło uwagę, iż poza nieprawidłowym zakwalifikowaniem drogi do dróg publicznych, co ma pierwszorzędne znaczenie w zakresie rażącego naruszenia art. 98 ust. 1 ugn, w decyzji zatwierdzającej projekt podziału bezpodstawnie zawarto rozstrzygnięcie w zakresie przejścia własności wydzielonych działek z mocy prawa na własność gminy, bowiem jest to skutek decyzji podziałowej, a nie element rozstrzygający decyzji. W ocenie Kolegium doszło do nieprawidłowego wydzielenia działek gruntu z nieruchomości ozn. nr ew. 509 i z nieruchomości ozn. nr ew. 502/2 na poszerzenie działki drogowej ozn. nr ew. 507, której posiadaczem jest Gmina S., bowiem z akt sprawy nie wynika, że działka drogowa ozn. nr ew. 507 jest droga publiczną. Ostatecznie Kolegium zauważyło, że wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki ewidencyjne zostały zbyte na rzecz osób trzecich, i jeszcze dodatkowo właściciele dzielonych nieruchomości dokonali pomiędzy sobą zamiany działek ewidencyjnych powstałych z nieruchomości w drodze aktów notarialnych ( akty notarialne z 4 marca 2014r. i z 31 marca 2014r.) oraz dokonali kolejnych podziałów działek powstałych z zatwierdzenia weryfikowaną decyzją i zbycia ich na rzecz osób trzecich ( decyzja Wójta Gminy z dnia [...] nr [...]dot. podziału działki nr 502/29 i 509/7). W związku z tym dokonany wadliwą decyzją ewidencyjny podział nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki 501, 502/2 503 i 509 spowodował w konsekwencji podział prawny skutkujący powstaniem nowych nieruchomości. Zdaniem Kolegium stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej organu I instancji nie jest możliwe wobec braku istnienia pierwotnych nieruchomości będących przedmiotem podziału. W takim przypadku uzasadnione jest stwierdzenie, że weryfikowana decyzja Wójta Gminy S.w pkt 1 3, 4, 5, 6 i 7 w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i 158 § 2 kpa została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast wywołania nieodwracalnego skutku prawnego – zdaniem SKO - nie można stwierdzić co do tej części decyzji, w jakiej organ I instancji orzekł o przejściu na własność Gminy S.działek 501/3, 502/4 i 503/3. Stwierdzenie o przejściu na własność działek gruntu przeznaczonych pod drogę wewnętrzną na własność Gminy S. stanowi rażące naruszenie art. 98 ust. 1 ugn po pierwsze z uwagi na to, że działki te nie są przeznaczone pod drogę publiczną, po drugie - skutek prawny wynikający z ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia w tej decyzji, ponieważ skutek ten powstaje z mocy samego prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez B.F., A. K.i M. P., którzy wskazali, że w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w miejscowości M. obręb [...] jest przewidziana droga publiczna o symbolu 7KD. W ocenie wnioskodawców nazwa drogi "ulica dojazdowa" nie ma w tym przypadku prawnego znaczenia. W przypadku drogi wewnętrznej dojazdowej istniałby symbol 7KDW. Zdaniem wnioskodawców ustawa o gospodarce nieruchomościami nakazywała przejęcie działek o nr 501/3, 502/4 i 503/3 z mocy prawa na własność gminy. Nadmienili oni nadto, że w związku ze szczegółowością opracowania planu miejscowego nie może budzić wątpliwości, że gmina była uprawniona i zobowiązana z mocy prawa przejąć na własność tę część nieruchomości, ulegającej podziałowi, dla której przeznaczenie pod drogę w sposób wyraźny określono w planie miejscowym. Gmina nie mogła odstąpić od przejęcia nieruchomości i nie mogła podjąć próby jej nabycia w postaci umowy, bowiem art. 98 ust. 1 ugn nakazywał przymusową komunalizację nieruchomości. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S.wydało wspomnianą na wstępie decyzję, którą utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję. Argumentując swoje stanowisko organ wskazał, że w niniejszej sprawie należy brać pod uwagę przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązujące w dacie wydawania weryfikowanej decyzji, a więc w dniu 12 maja 2010 r. SKO przypomniało, że zgodnie z art. 93 ust. 1, 2, 3 tej ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w części dot. pkt 2, Kolegium podniosło, iż zgodnie z planem miejscowym, uchwalonym uchwałą nr XIX/126/04 z dnia 27 października 2004 r. Rady Gminy w Skierniewicach (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r. nr 7, poz. 96) oraz zmiany planu uchwałą nr VI/29/07 Rady Gminy w Skierniewicach z dnia 30 marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 137, poz. 1239), symbol 7KD określa "tereny komunikacji kołowej. Ulica dojazdowa wewnętrzna". Powyższy zapis planu ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem w pkt 2 swojej decyzji Wójt Gminy S. orzekł, że działki o nr ew. 501/3, 502/4 i 503/3 wydzielono pod "publiczną ulicę dojazdową wewnętrzną oznaczoną symbolem 7 KD". Jednakże ważnym jest to, że zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi wewnętrzne nie stanowią dróg publicznych. Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Tak więc powyższe dowodzi, że przy wydawaniu decyzji Wójt rażąco naruszył zapis art. 98 ust. 1 u.g.n. Kolegium wyjaśniło, że gmina nie mogła, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, przejąć na własność z mocy prawa wydzielonych działek. Ponadto organ odwoławczy uznał, że w sposób nieprawidłowy wydzielono działki gruntu z nieruchomości o nr ew. 509 i z nieruchomości o nr ew. 502/2 na poszerzenie działki drogowej o nr ew. 507, której posiadaczem jest Gmina S., ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że działka drogowa ozn. nr ew. 507 jest droga publiczną. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy nadmienił, że wójt nie zastosował w weryfikowanej sprawie postępowania wynikającego z art. 98b u.g.n. oraz ustaleń zawartych w planie miejscowym dotyczącym zorganizowanej działalności inwestycyjnej polegającej na scaleniu a następnie podziale nieruchomości. W Kolegium nowo powstałe działki nie miały zapewnionego dostępu do drogi publicznej, co stanowi rażące naruszenie art. 93 ust. 1 zdanie l u.g.n., zgodnie z którym podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Taka sytuacja miała miejsce przy podziale działki nr ew. 503, jak i nr 501. Natomiast działka o nr 502/2 została podzielona głównie z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną i na małe działki nie spełniające normy powierzchniowej i przeznaczone na powiększenie działek przyległych utworzonych z podziału działek nr 501 i 503. Powyższe SKO oceniło jako sprzeczne także z obowiązującym na tym terenie planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem m.in. w szczegółowych zasadach zagospodarowania określono, że dojazd dostępny jest drogami powiatowymi oznaczonymi symbolami 5 KP i 6 KP, drogami dojazdowymi oznaczonymi symbolem 7 KD i dojazdami oraz drogami wewnętrznymi. W treści tego zapisu zawarto, iż wskazana jest zorganizowana działalność inwestycyjna. Pojęcie to zostało zdefiniowane w § 2 ust. 1 pkt 30 uchwały nr VI/29/07 Rady Gminy w Skierniewicach z dnia 30 marca 2007 r. i oznacza zagospodarowanie terenu w całości lub w części, we wszystkich fazach procesu inwestycyjnego (obejmującego między innymi: podział i scalenie nieruchomości, zabudowę kubaturową, realizację infrastruktury technicznej, makroniwelacje, zieleń itp.) poprzez działania podmiotu lub konsorcjum podmiotów realizujących proces inwestycyjny w celu zagospodarowania terenu, zgodnie z przeznaczeniem ustalonym lub dopuszczonym planem. Z kolei w szczegółowych zasadach i warunkach scalania i podziału nieruchomości objętych planem wskazano, że tereny zorganizowanej działalności inwestycyjnej stanowią tereny dopuszczonego scalenia i wtórnych podziałów nieruchomości, o ile scalenie i wtórny podział nieruchomości jest niezbędny dla realizacji inwestycji. Dla terenów oznaczonych symbolem: MN, MNu i Mu, określono, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimalna powierzchnia nowo tworzonej działki winna wynosić w zabudowie wolnostojącej - 600 m2, w zabudowie bliźniaczej - 450 m² , w zabudowie szeregowej - 350 m², przy zachowaniu minimalnej szerokości działki, odpowiednio: 18,0 m dla zabudowy wolnostojącej, 12,0 m dla zabudowy bliźniaczej i 7,2 m -dla zabudowy szeregowej. W terenach oznaczonych symbolem MNu, ustala się powierzchnię minimalną nowo tworzonej działki budowlanej, w zabudowie mieszkaniowe - usługowej -600 m2 ( § 2 ust.8 pkt 1,2 i 4). W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zaszła nieodwracalność skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.), bowiem wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki ewidencyjne zostały zbyte na rzecz osób trzecich, a ponadto E.K. i M.P. oraz B. F. i M.P., a więc właściciele dzielonych nieruchomości, na podstawie aktów notarialnych z dnia 4 marca i 31 marca 2014 r. zawarli umowę zamiany działek powstałych z nieruchomości. Istotne jest także to, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy S. zatwierdził podział nieruchomości działki o nr 502/29 i 509/7. Kolegium zaakcentowało, że w/w dzielone działki powstały z zatwierdzenia weryfikowaną decyzją i zbycia ich na rzecz osób trzecich. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że orzekanie w weryfikowanej decyzji, w jaki sposób należy zbywać utworzone z tego podziału działki tak, aby tworzyły odrębne nieruchomości wykracza poza uregulowania w postępowaniu administracyjnym w zakresie podziału geodezyjnego nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiedli B. F., A.K. i M.P., którzy podtrzymali dotychczasowe stanowisko. Zarzucili oni naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 93 ust. 3, art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i uznanie, iż działki 501/3, 502/3 i 503/3 wydzielono pod drogę wewnętrzną, a nie pod drogę publiczną i błędnie przejęto z mocy prawa na własność gminy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2 oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżących nazwa drogi "ulica dojazdowa wewnętrzna" (użyta w planie zagospodarowania przestrzennego) nie ma w tym przypadku prawnego znaczenia, bowiem w planie przewidziano drogę publiczną o numerze 7KD. Zdaniem strony w przypadku drogi wewnętrznej dojazdowej istniałby symbol 7KDW. Skarżący powołali się nadto na § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) i argumentowali, że znaczenie ma także właściwe zastosowanie kolorystyki rysunku planu miejscowego (tereny dróg publicznych - KD – kolor biały; tereny dróg wewnętrznych – KDW – kolor jasnoszary). Skarżący zauważyli, że zapisy planu przestrzennego zagospodarowania przestrzennego dla działek 501/3, 502/4 i 503/3 ujęte są w terenach komunikacji kołowej - droga według oznaczenia literowego 7KD- czyli droga publiczna, z następującym zapisem ustaleń planu; teren komunikacji kołowej: ulica dojazdowa wewnętrzna. Nieruchomości o numerach ewidencyjnych 501, 502/2 i 503 i 509 położonych w obrębie geodezyjnym nr [...] M. zgodnie z planem przestrzennego zagospodarowania oznaczone są symbolem 2MNu. Działki oznaczone tym symbolem zgodnie z § 12 pkt 2c zgodnie z którym dojazd do tych działek odbywać się będzie drogami powiatowymi oznaczonymi symbolem 5 KD i KP, droga dojazdową oznaczona symbolem 7KD i dojazdami oraz drogami wewnętrznymi. Powyższe wskazuje, iż w planie zagospodarowania przestrzennego zostało wprowadzone rozróżnienie na drogę dojazdową 7KD oraz dojazdy i drogi wewnętrzne, które są odrębnie oznaczone w planie przestrzennego zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Prawomocnym postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargi B.F.i.M.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: P.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu, którym stwierdzono, że decyzja organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia podziału działek została wydana z naruszeniem prawa w zakresie pkt 1,3,4,5,6,7 (podział działek, określenie ich przeznaczenia i sposobu zbywania) oraz stwierdzono nieważność tej decyzji w zakresie pkt 2 (wydzielenie działek pod drogę). Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przedmiotem sprawy jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ administracji w zwykłym postępowaniu. Ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art.156 § 1 K.p.a.. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ocena, czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia, wymaga odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego oraz zastosowania wypracowanych w orzecznictwie dyrektyw interpretacyjnych, zgodnie z którymi rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012r., II OSK 1280/11, http://cbois.nsa.gov.pl/). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 7 października 2011r., II OSK 1521/10 , http://cbois.nsa.gov.pl ). Materialnoprawną podstawę decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym jest ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "ugn". Zgodnie przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji podziałowej podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ugn). Niewątpliwie w owym czasie obowiązywał plan miejscowy, uchwalony uchwałą nr XIX/126/04 z dnia 27 października 2004 r. Rady Gminy w Skierniewicach (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2005 r. nr 7, poz. 96) następnie zmieniony uchwałą nr VI/29/07 Rady Gminy w Skierniewicach z dnia 30 marca 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 137, poz. 1239). Sporne działki objęto symbolami 2MNu (zabudowa mieszkaniowa i usługi nieuciążliwe), 7KD (ulica dojazdowa wewnętrzna) oraz RL (tereny leśne). Plan miejscowy określił dla terenów oznaczonych symbolem: MN, MNu i Mu, że dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej minimalna powierzchnia nowo tworzonej działki winna wynosić w zabudowie wolnostojącej - 600 m2, w zabudowie bliźniaczej - 450 m² , w zabudowie szeregowej - 350 m², przy zachowaniu minimalnej szerokości działki, odpowiednio: 18,0 m dla zabudowy wolnostojącej, 12,0 m dla zabudowy bliźniaczej i 7,2 m -dla zabudowy szeregowej. W terenach oznaczonych symbolem MNu, ustala się powierzchnię minimalną nowo tworzonej działki budowlanej, w zabudowie mieszkaniowe - usługowej - 600 m2 ( § 2 ust.8 pkt 1,2 i 4). Dla terenów RL plan nie ustalił zasad scalania i podziału nieruchomości. Tymczasem decyzja podziałowa doprowadziła do powstania wielu nowych działek, które nie spełniają norm w/w powierzchniowych bez względu na przyjęty typ zabudowy . Tytułem przykładu wskazać warto, że po podziale powstały: dz. 502/5 o powierzchni 349 m²; dz. 502/20 o powierzchni 276 m²; dz. 502/57 o powierzchni 271 m². Zatem już z prostego zestawienia powyższych wymogów planu i rezultatów podziału wynika, że decyzja podziałowa nie jest zgodna z planem miejscowym. Niewątpliwie sam podział prawny działek nie doprowadził do zmiany prawa własności, a więc przykładowo wydzielenie działek dz. 502/20 o powierzchni 276 m² oraz dz. 501/19 o powierzchni 724 m² nie spowodowało powstania jednej nieruchomości o łącznej powierzchni 1000 m². Nadal działki 502/20 i 501/19 są odrębnymi nieruchomościami, każda należąca do innej osoby. Zbyt małe działki nie będą mogły być racjonalne zabudowane, chociaż plan przewidział dla nich przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną i usługi nieuciążliwe. Przypomnieć wypada, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Na akceptację zasługuje więc wniosek Kolegium o rażącej sprzeczności tej decyzji nie tylko z planem, lecz także z art. 93 ust. 1 ugn. Ponadto zgodnie z art. 93 ust. 3 ugn podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Sąd dostrzega, iż decyzja podziałowa przewidziała utworzenie drogi wewnętrznej do obsługi nowych działek, jednak należy zauważyć, że została ona poprowadzona przez działkę nr 502/2 w ten sposób, iż mogłaby służyć do obsługi tylko działek wydzielonych z dz. 502/2. Natomiast nowopowstałe działki z dz. 501 i 503 nie mają bezpośredniego dostępu do drogi wewnętrznej, a jedynie za pośrednictwem nowoutworzonych działek z podziału dz. 502/2. Takie rozwiązanie, połączone z wymogiem ustanowienia służebności drogowych byłoby dopuszczalne, gdyby wszystkie dzielone działki stanowiły własność jednego podmiotu. Tymczasem kwestionowana decyzja podziałowa objęła cztery działki: dz. 501 należąca do B. F., 502/2 należąca do M.P. oraz 503 i 509 należące do A.K. W takim stanie faktycznym należało przeprowadzić scalenie i ponowny podział w trybie art. 98 b ugn. Zgodnie z tym przepisem właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. Do wniosku należy dołączyć, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany. Powyższe prowadzi do wniosku, że decyzja podziałowa rażąco sprzeciwiła się art. 93 ust. 3 oraz art. 98 b ugn poprzez ich niezastosowanie. Stanowisko Kolegium o bezpodstawności określenia w decyzji podziałowej sposobu zbywania nowopowstałych działek tak, aby tworzyły odrębne nieruchomości zasługuje na aprobatę. Organ administracji nie ma żadnego wpływu na to, czy skarżący lub nabywcy uzyskają drogę konieczną poprzez działki wydzielone z dz. 502, aby uzyskać dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej. Orzekanie w tym zakresie wykroczyło poza ramy postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału geodezyjnego nieruchomości i z tego powodu organ I instancji naraził się także na zarzut rażącego naruszenia art. 6 K.p.a., który określa, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przechodząc natomiast do problemu drogi wewnętrznej trzeba zwrócić uwagę, że stosownie do art. 98 ust. 1 ugn działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Decyzja podziałowa w pkt 2 określiła, że działki nr: 501/3, 502/4 i 503/3 wydzielono pod publiczną ulicę dojazdową wewnętrzną oznaczoną w planie miejscowym symbolem "7KD" i z mocy prawa przechodzą one na własność Gminy Skierniewice z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Tymczasem z wcześniej powołanego planu miejscowego wynika, że tereny oznaczone symbolem "7KD" przeznaczono pod komunikację kołową – ulicę dojazdową wewnętrzną. W tym miejscu należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz.115 ). Zgodnie z art. 1 tej ustawy drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy). Na podstawie art. 7 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Z powyższych przepisów wynika, że drogi wewnętrzne nie są zaliczane do dróg gminnych, a w konsekwencji nie stanowią dróg publicznych. Natomiast przepis art. 98 ust. 1 ugn wyraźnie określa, że tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Jeżeli więc działki nr: 501/3, 502/4 i 503/3 wydzielono pod ulicę dojazdową wewnętrzną oznaczoną w planie miejscowym symbolem "7KD", to nie zaistniała podstawa prawna do tego, by z mocy prawa przeszły one na własność Gminy S. Innymi słowy, jeśli miejscowy plan nadaje wydzielonym działkom status dróg wewnętrznych, zaś decyzja podziałowa określa je jako drogi publiczne, to treść decyzji w tej części jest niezgodna z przepisami prawa miejscowego jak również z art. 93 ust. 3 ugn. Rozwiązanie przyjęte w decyzji Wójta stanowi rażące naruszenie prawa miejscowego i skutkuje stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2010 r., III SA/Po 18/09, LEX nr 554210). Ponadto słusznie Kolegium zauważyło, że skoro przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę, następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - jako wydanej bez podstawy prawnej. Na akceptację nie zasługuje argumentacja skargi, iż bez znaczenia prawnego pozostaje nazwa drogi "ulica dojazdowa wewnętrzna", a jedynie należy brać pod uwagę oznaczenie symbolem (zdaniem strony w przypadku drogi wewnętrznej dojazdowej istniałby symbol 7KDW) oraz kolorem (tereny dróg publicznych - KD – kolor biały; tereny dróg wewnętrznych – KDW – kolor jasnoszary). Należy podkreślić, iż stosownie do § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587) od projektu tekstu planu miejscowego wymaga się, aby obejmował ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierające: określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Istotnie załącznik nr 1 w/w rozporządzenia określa symbole i kolory dla dróg publicznych i dróg wewnętrznych tak jak wskazali skarżący. Jednak w ocenie Sądu zastosowanie symbolu i koloru na rysunku planu miejscowego ma funkcję porządkową i podrzędną względem określenia przeznaczenia poszczególnych terenów w tekście planu. Z kwestionowanego tekstu planu miejscowego wyraźnie wynika, że w opisie terenu pod symbolem "7 KD" określono: "Tereny komunikacji kołowej. Ulica dojazdowa wewnętrzna". Wszak dyrektywa kompletności wykładni językowej nakazuje, aby w taki sposób ustalać znaczenie przepisu prawa, żeby żaden z jego elementów nie okazał się zbędny. Przy interpretacji w/w opisu nie można więc pominąć określenia "wewnętrzna". Powyższe ewidentnie wskazuje na charakter wewnętrzny omawianej drogi, a więc niepubliczny. W opisie tym zasadnie pominięto charakter publiczny drogi, bowiem – jak wynika z wcześniej cytowanej ustawy o drogach publicznych – droga wewnętrzna nigdy nie jest zaliczana do kategorii dróg publicznych. Odnosząc się dalej do zarzutów skargi należy wskazać, iż § 12 ust. 3 pkt 2 lit. c planu miejscowego określa dla obszaru 2MNu następująco szczegółowe zasady zagospodarowania: dojazd drogami powiatowymi oznaczonymi symbolami 5 KP i 6 KP oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym, w tym drogami dojazdowymi oznaczonymi symbolem 7 KD. Z powyższego przepisu wcale nie wynika – wbrew twierdzeniom skargi – że w planie zagospodarowania przestrzennego zostało wprowadzone rozróżnienie na drogę dojazdową 7KD oraz dojazdy i drogi wewnętrzne. Przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że lokalny prawodawca drogę 7KD zaliczył do dróg wewnętrznego układu komunikacyjnego, co tylko potwierdza wyżej postawioną tezę o wewnętrznym charakterze tej drogi. Na uwzględnienie zasługuje również stanowisko organu, iż wydzielenie działek gruntu pod poszerzenie drogi zlokalizowanej na działce nr 507 rażąco narusza art. 98 ust. 1 ugn. Przepis ten – już wcześniej omówiony - stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Skoro zatem działka drogowa nr 507 nie jest drogą publiczną, co potwierdził sam organ I instancji w toku postępowania nadzwyczajnego, to nie sposób było zastosować do niej przepis odnoszący się wyłącznie do dróg publicznych. Następnie wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 K.p.a.). Z akt sprawy niespornie wynika, że 4 nowopowstałe działki zostały zbyte. Dzałki 502/31 i 502/62 nabył D.P., zaś działki 501/7 i 502/8 nabyli A.G. i A.L.L. Ponadto doszło do zamiany nieruchomości pomiędzy właścicielami dzielonych nieruchomości i dokonano kolejnych podziałów nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej dotkniętej wadą wymienioną w art. 156 § 1 K.p.a., to zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (tak: uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211). Zatem, organ prawidłowo przyjął, że z uwagi na nowy stan prawny zaszły nieodwracalne skutki prawne, co musiało zaowocować wydaniem decyzji z naruszeniem prawa w ograniczeniu do pkt 1,3,4,5,6,7 decyzji kontrolowanej. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał działanie organów administracji w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. IB