II SA/Łd 94/25

Dnia 22 maja 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2025 roku sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 8 listopada 2023 roku nr LXXXII/2487/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie alei [...] i [...] oraz ulic [...] i [...] 1. stwierdza nieważność § 7 pkt 5 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz strony skarżącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Łd 94/25 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 8 listopada 2023 r. (Nr LXXXII/2487/23) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie alei [...] i [...] oraz ulic [...] i [...] (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego poz. 10624) w części odnoszącej się do: § 5 pkt 7 lit. a) tiret drugie uchwały co do słów: "o wysokości nie mniejszej niż 25,0 m" oraz § 7 pkt 5 uchwały. Skarżąca podniosła następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego: 1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. art. 1 ust. 2 pkt 10 tej ustawy w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 604) [dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju lub "Megaustawa"] poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1145) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami), na całym terenie objętym mpzp; 2. art. 46 ust. 2 zdanie drugie ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez jego niezastosowanie skutkujące wprowadzeniem zakazu lokalizowania masztów telekomunikacyjnych na dachach budynków o wysokości nie mniejszej niż 25,0 m,; 3. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 236) [dalej: ustawa – Prawo przedsiębiorców] w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych; W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. nieważności uchwały w zaskarżonej części; zasądzenie na rzecz skarżącej od Rady Miejskiej w Łodzi zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego. Legitymację procesową czynną skarżąca spółka uzasadniła treścią art. 50 § 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 27) ustawy – Prawo telekomunikacyjne i art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spółka podniosła, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Motywując swoje stanowisko skarżąca spółka podniosła, że zgodnie z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zadaniem własnym gminy. Na podstawie art. 4 ust. 1 tej ustawy w planie ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W planie obligatoryjnie zamieszcza się postanowienia dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt. 10) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Strona podkreśliła, że realizacja infrastruktury z zakresu łączności publicznej (tj. infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, czyli usług dostępnych dla ogółu użytkowników) jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej (art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy – Prawo telekomunikacyjne i art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 pkt 31 ustawy – Prawo telekomunikacyjne). Skarżąca spółka zauważyła, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów (także tych pośrednich) lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Postanowienia planu miejscowego dotyczące lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej powinny realizować ustawową zasadę otwartości na te inwestycje, zatem treść mpzp, jak i jego wykładnia powinny zmierzać do stworzenia warunków proinwestycyjnych. Skarżone postanowienia zdaniem Spółki są sprzeczne z prawem. Skarżąca wskazuje, że nie ma przepisu prawa, który zakazywałby lokalizowania stacji bazowych na budynkach mieszkalnych poniżej określonej wysokości, narzuconej ad hoc przez uchwałodawcę lokalnego, w tym w szczególności na budynkach położonych w centrach dużych aglomeracji niższych niż 25 m. O ile kryterium wysokości dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej służącej świadczeniu usług w technologii mobilnej ma kluczowe znaczenie, to spełnienie tego kryterium zależne jest od przymiotów danego obszaru, w tym istniejącej zabudowy. Z kolei ograniczenie wysokości in plus czy in minus ze wskazaniem konkretnej wysokości, może w określonych warunkach stanowić niedopuszczalny art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zakaz pośredni. Innymi słowy jest to rozwiązanie, które co prawda wprost nie zakazuje lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w istocie wprowadza zakaz pośredni tj. warunek zrealizowania inwestycji jest tego rodzaju, że wykonanie jej staje się obiektywnie niemożliwe lub nieracjonalne z uwagi na spodziewany efekt. W ocenie skarżącej, taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem na obszarze objętym planem trudno znaleźć budynki o wysokości równej lub większej niż 25 m. W ocenie strony oznacza to, że skarżony przepis stanowi jedynie pozorną możliwość lokalizowania stacji bazowych na dachach budynków na terenie objętym planem. Nawet, gdyby przyjąć, że na terenie objętym Uchwałą jest jeden lub dwa budynki o wysokości równej lub wyższej niż 25 m, to fakt ten nie zmieniałby oceny skarżonego przepisu jako niezgodnego z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych z uwagi na wyłączenie praktycznie całości obszaru mpzp spod możliwości realizacji inwestycji telekomunikacyjnych w sieć mobilną. Wniosek ten wynika nie tylko z ograniczenia wysokościowego budynków, które mogłyby być wykorzystane w tym celu, ale także z obowiązującego na całym obszarze zakazie innego sposobu lokalizowania masztów telekomunikacyjnych, w tym wolnostojących. Skarżąca podniosła także, że całkowicie niedopuszczalne w akcie prawnym są również postanowienia opisane w § 7 pkt 5) Uchwały jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji (czy wręcz nadinterpretacji) przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora. Zdaniem [...] niezrozumiałe, nadmiarowe, niedopuszczalne i niezgodne z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest opisowe określenie zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej (§ 7 pkt 5) Uchwały). Plan wprowadza zakaz lokalizacji infrastruktury technicznej, która powoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określonych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony środowiska w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów odrębnych dotyczących budownictwa urządzeń budowlanych. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 122 tej ustawy dwa rozporządzenia wykonawcze - rozporządzenie z 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448) i rozporządzenie z 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r., poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze (rozporządzenia) regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne i nie wiadomo do czego się odnoszące zasady związane z tą tematyką. Skoro zatem racjonalny uchwałodawca lokalny zdecydował się na wprowadzenie do aktu prawa miejscowego skarżonego przepisu, to należy uznać, że jest to norma wiążąca organ przy wydawaniu decyzji związanej z inwestycją, która emituje pole elektromagnetyczne. Nie wiadomo jednak jakie kryteria będą decydować o uznaniu przez urzędnika, czy dana inwestycja z zakresu telekomunikacji spełnia albo nie spełnia wymogów wynikających ze skarżonego przepisu. Jeśli jedynym kryterium miałoby być dotrzymanie ogólnie i bezwzględnie obowiązujących limitów promieniowania PEM, bądź innych wymagań środowiskowych wynikających z ustaw lub rozporządzeń, to skarżony przepis uznać należy za całkowicie zbędny (tym bardziej, że w procedurze dotyczącej pozyskania pozwolenia na budowę nie dokonuje się tego typu pomiarów i sprawdzenia dotrzymania limitów PEM). Jeśli natomiast miałyby w grę wchodzić inne kryteria, to będą one całkowicie uznaniowe, subiektywne, nietransparentne i zależne jedynie od osoby rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną, a zatem niemogące się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa. Reasumując, spółka podniosła, że uchwała w zaskarżonej części powoduje bezprawne ograniczenie Skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, w tym art. 113 ust. 3 pkt 5 ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łodzi wniosła o oddalenie skargi oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania. Ponadto organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego (w oparciu o art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a.) z następujących dokumentów, w celu wyjaśnienia celowości wprowadzenia kwestionowanych rozwiązań do zaskarżonego planu miejscowego: wyrys i wypis ze Studium (...) z 28 marca 2018 r. dla obszaru objętego kwestionowanym planem miejscowym, karty jednostek - strefy: W2a (str. 514 ww. Studium), W3c (str. 518 ww. Studium), Z (str. 531 ww. Studium), fragment ustaleń ww. Studium dla zagadnień dot. Telekomunikacji - str. 130 ww. Studium). Organ podkreślił, że w trakcie procedury planistycznej skarżąca Spółka nie składała wniosków ani uwag do projektu planu, ani w żaden inny sposób nie brała udziału przy sporządzaniu projektu planu. W ocenie Rady Miejskiej w Łodzi kwestionowane przez Spółkę przepisy uchwały, tj. § 5 pkt 7 lit. a tiret drugie w zakresie kwestionowanym, tj. co do użytych w przepisie słów "o wysokości nie mniejszej niż 25,0 m" oraz § 7 pkt 5 odpowiadają prawu, a zarzuty sformułowane w skardze są chybione, z powodów wskazanych poniżej. W planie miejscowym przyjętym ww. uchwałą ustalone jest ograniczenie możliwości lokalizowania masztów telekomunikacyjnych na obszarze objętym planem w postaci zakazu lokalizacji masztów telekomunikacyjnych, za wyjątkiem umieszczanych na dachach budynków o wysokości nie mniejszej niż 25,0 m. Postanowienie to wbrew twierdzeniom skarżącego nie oznacza braku możliwości ani istotnego ograniczenia sytuowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze planu, a jedynie wskazuje ich formę i określa, z uzasadnionych przyczyn, miejsca lokalizacji. W zakresie formy mogą to być maszty umieszczane na dachach budynków, a nie maszty wolnostojące, natomiast w zakresie miejsc lokalizacji - możliwe jest sytuowanie masztów na budynkach o wysokości 25 m i wyższych. Powyższa regulacja została wprowadzona do ww. planu miejscowego niebezpodstawnie, a ze względu na ważny interes publiczny, jakim jest zapewnienie ładu przestrzennego, w tym uwzględnienie wymagań urbanistyki i architektury oraz ochrona istniejących i kreacja nowych walorów architektonicznych i krajobrazowych. Konieczność uwzględnienia tych wartości w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co istotne, ograniczenie w zakresie możliwości lokalizacji masztów telekomunikacyjnych (§ 5 pkt 7 lit. a tiret drugie skarżonego planu) o tożsamej treści zostało wprowadzone już w poprzednim planie miejscowym obowiązującym na przedmiotowym obszarze tj. w uchwale Nr III/41/14 Rady Miejskiej w Łodzi z 29 grudnia 2014 r. (Dz.Urz.Woj. Łódzkiego z 2015 r. poz. 259, z 2021 r. poz. 655 oraz z 2022 r. poz. 2048, § 5 pkt 8 lit. c w brzmieniu: "zakaz lokalizacji masztów telekomunikacyjnych, za wyjątkiem umieszczanych na dachach budynków o wysokości nie mniejszej niż 25,0 m". Postanowienie to było już przedmiotem postępowania sądowego. Obecnie obowiązujący plan miejscowy z 2023 r. zastąpił na objętym nim obszarze plan poprzedni z 2014 r. (vide § 27 uchwały z 8 listopada 2023 r.). Organ zauważył, że kwestionowany przez skarżącego przepis § 5 pkt 7 lit. a tiret drugie nie oznacza braku możliwości realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności masztów telekomunikacyjnych, a jednie wskazuje ich formę i miejsca lokalizacji. Plan miejscowy z 2023 r. umożliwia realizację masztów na dachach budynków, wykluczając tym samym maszty wolnostojące. Budynki, na których plan dopuszcza instalację masztów muszą mieć minimum 25 m wysokości. Wbrew twierdzeniom skarżącego budynki takie znajdują się w granicach obszaru objętego ustaleniami planu, a ponadto plan dopuszcza realizację nowych budynków spełniających ten wymóg. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut mówiący o zakazie lub uniemożliwieniu realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze objętym skarżonym planem miejscowym. Obszar objęty planem miejscowym stanowi fragment ścisłego [...] miasta o przyjętej i utrwalonej już nazwie [...]. Rejon wokół dworca [...] [...] stanowić ma wizytówkę Ł. - miejsce pierwszego kontaktu podróżnych z miastem. [...] obejmuje obszar o bogatych uwarunkowaniach kulturowych, z wyznaczonymi różnymi formami ochrony lub ewidencjonowania zabytków. W szczególności to właśnie obszar objęty skarżoną uchwałą zwiera fragment układu urbanistycznego i krajobrazu kulturowego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków pod nazwą "[...]", a także obiekty wpisane do rejestru lub ewidencji zabytków. Organ zwrócił uwagę, że struktura przestrzenna [...], określona pierwotnie w planie w 2014 r., jest co do zasady kontynuowana w kolejnych aktach planowania przestrzennego. W ustaleniach planów miejscowych położony jest szczególny nacisk na kształtowanie przestrzeni w formie adekwatnej do znaczenia funkcjonalno-przestrzennego [...], a mianowicie: wyznaczono system przestrzeni publicznych (placów, terenów zieleni urządzonej, dróg publicznych i ciągów pieszych lub pieszo-jezdnych), wyznaczono linie zabudowy, wskaźniki urbanistyczne i parametry kształtujące zabudowę w układach pierzejowych obudowujących przestrzenie publiczne, podkreślono osie kompozycyjne oraz ustalono ochronę dla elementów dziedzictwa kulturowego, w tym dla stref ochrony konserwatorskiej lub ochrony krajobrazu kulturowego (pokrywających cały obszar skarżonego planu). Konsekwencją przyjętych rozwiązań jest eliminowanie (na przyszłość) form zagospodarowania mogących zaburzyć ład przestrzelmy i krajobraz kulturowy, takich jak wolnostojące maszty telekomunikacyjne oraz maszty usytuowane na budynkach niższych niż 25 m, które byłyby lepiej widoczne z przestrzeni publicznych od tych zlokalizowanych na budynkach wyższych. Określenie wysokości budynków, do której mogą one służyć do instalowania masztów telekomunikacyjnych nastąpiło ze świadomością faktu istnienia na obszarze [...] licznych budynków spełniających parametr minimalnej wysokości 25 m. Istotne dla sprawy, jest także duże prawdopodobieństwo, że budynków o wysokości 25 m lub wyższych będzie przybywać, gdyż takie możliwości inwestycyjne zostały ustalone dla części terenów w planach miejscowych. Organ podniósł, iż art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie tej ustawy oraz niektórych innych ustaw, które miało zastosowanie do skarżonego planu miejscowego, określają relacje pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego a planem miejscowym, w tym m. in. wymagana jest zgodność projektu planu z zapisami studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. ustala w granicach skarżonej uchwały trzy jednostki funkcjonalno-przestrzenne: W2a - wielofunkcyjne kwartały śródmiejskie II, W3c - [...], Z - tereny zieleni urządzonej o powierzchni min. 3 ha i dolin rzecznych w strefie zurbanizowanej (wyrys w załączeniu). Z kart ustaleń dla jednostek wynikają m. in. wytyczne dla ustalania maksymalnej wysokości zabudowy w planach miejscowych, a także podejście do krajobrazu kulturowego - w jednostce W2a - "ochrona krajobrazu kulturowego struktury wielkomiejskiej miasta XIX-wiecznego" natomiast w jednostce W3c - "kształtowanie współczesnego krajobrazu kulturowego i wizerunku miasta w zakresie telekomunikacji Studium ustala m.in.: "W rozwoju systemu komunikacji i przesyłu danych niezbędne jest (...) ograniczenie niekorzystnego oddziaływania na krajobraz miasta obiektów radiowych telefonii komórkowej (wieź i masztów antenowych) ... "bardziej efektywne, wspólne wykorzystanie przez różnych operatorów już wzniesionych w mieście konstrukcji i istniejących wysokich budowli (zredukowanie tym samym do niezbędnego minimum liczby nowo wznoszonych konstrukcji). (wypis w załączeniu). Kwestionowany zapis planu miejscowego realizuje ustalenia Studium ograniczając negatywny wpływ urządzeń telekomunikacyjnych na krajobraz kulturowy zarówno w przypadku jego ochrony (jednostka W2a) jak i kształtowania (jednostka W3c). Jednocześnie przyjęte ograniczenia pozwalają na rozwój sieci telefonii komórkowej. Według skarżącej "na obszarze objętym planem trudno znaleźć budynki o wysokości równej lub większej niż 25 m". Pogląd ten został zobrazowany zamieszczoną tabelą z podanymi wysokościami budynków. Jednak zdaniem organu zamieszczone w tabeli w uzasadnieniu skargi (str. 7) wartości są nieprawidłowe. Nie podano też na jakiej podstawie zostały one określone. Rzetelnie dokonana weryfikacja podanych pomiarów pozwala na stwierdzenie, że w granicach objętych planem w obecnym stanie zagospodarowania znajduje się 8 budynków o wysokości 25 m lub wyższych znajdujących się pod adresami: ul. [...], ul. [...],[...],[...],[...] oraz ul. [...] i [...]. W tej grupie 8 budynków pominięto [...] [...] o wysokości 29,6 m, która także spełnia warunek wysokości, jednak ze względu na swoją formę i wartość kulturową nie wydaje się być obiektem predestynowanym do umieszczania na nim masztów telekomunikacyjnych. Powyższe dane zostały określone na podstawie pomiarów modelu 3D istniejącego stanu zagospodarowania wygenerowanego ze skanowania laserowego dokonanego w 2024 roku. Ponadto organ zwrócił uwagę, że ustalenia planu z 2023 r. przewidują możliwość budowy budynków o wysokości 25 m lub wyższych, na których również będą mogły być umieszczane maszty telekomunikacyjne. Takie możliwości inwestycyjne ustalone są dla terenów oznaczonych symbolami: 1MW/U; 2MW/U; 3MW/U; 4MW/U; 9MW/U oraz 1MW/U/KS. Ponownie pominięto [...] zlokalizowaną w terenie o symbolu 1UKR o maksymalnej wysokości zabudowy 30 m. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że inne istniejące budynki o wysokości minimum 25 m są zlokalizowane także w bliskim sąsiedztwie skarżonego planu. Maszty umieszczone na ich dachach mogą także obsługiwać obszar planu w zakresie dostępu do sieci komórkowej. Granice planów miejscowych, dzielące niekiedy w sposób sztuczny spójne struktury funkcjonalno- przestrzenne, nie stanowią przeszkód w obsłudze telefonią mobilną. Wykaz takich budynków: [...] (wys. 68,2 m); [...] (wys. 67,8 m); [...] (wys. 60,6 m); [...] (wys. 25,1 m); [...] (wys. 25,8 m); [...] (wys. 25,5 m); [...] (wys. 25,1 m); [...] (wys. 25,4 m); [...] (wys. 25,1 m); [...] ([...]) (wys. 43,6 m); [...] ([...]) (wys. 59,9 m). W ocenie Rady Miejskiej w Łodzi, z treści art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie można wyprowadzać normy pozbawiającej organy gmin prawa kształtowania przestrzenni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami. Przepis art. 46 ust. 1 cyt. ustawy nie może być rozumiany w sposób jaki prezentuje skarżąca Spółka, gdyż oznaczałoby to, że organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Spółka na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie może żądać, aby cały obszar objęty MPZP był otwarty na jej inwestycje, gdyż przepis ten nie przyznaje przedsiębiorstwom telekomunikacyjnym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwalanie tych planów należy do zadań organów gminy. Organy tej jednostki mogą w sposób władczy, oczywiście przy zachowaniu przepisów ustaw, określać warunki zagospodarowania terenu (władztwo planistyczne gminy). Ich władztwo zostało przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, jeżeli chodzi o decydowanie o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej . W ocenie organu bez wątpienia Spółka kwestionowanym przepisem ww. uchwały nie została pozbawiona prawa do swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej oraz inwestowania na obszarze planu, z tym zastrzeżeniem, że lokalizowanie nowych stacji bazowych telefonii komórkowych winno odbywać się na warunkach określonych w planie. Organ nie zgodził się z tezą, że publiczne prawo podmiotowe, może pozbawiać organy gmin ich kompetencji wynikających z władztwa planistycznego. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż istotny w sprawie jest także fakt nowelizacji przepisu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej z dniem 18 listopada 2015 r. W aktualnym stanie prawnym twierdzenie nieważności uchwały wymaga, zgodnie z art. 28 ust. 1 tejże ustawy stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Oznacza to, że tylko "istotne naruszenie zasad sporządzania", jak i "istotne naruszenie trybu sporządzania" oraz naruszenie właściwości organów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Powyższe brzmienie cytowany przepis uzyskał z dniem 18 listopada 2015 r. na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015 r., poz. 1777). Tak więc dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wymagane jest istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W ocenie Rady Miejskiej w Łodzi do takiego istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie wskazanym w skardze nie doszło. Organ dodatkowo zwrócił uwagę już tylko na marginesie ww. rozważań i w uzupełnieniu argumentów, że aktualnie (od 25 października 2019 r.) w art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych znajduje się przepis ust. 1a: "Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.] sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.). Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym], który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z 8 listopada 2023 r. (Nr LXXXII/2487/23) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie alei [...] i [...] oraz ulic [...] i [...] (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego poz. 10624) [dalej: uchwała lub plan miejscowy). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków NSA: z 17 października 2017 r., II OSK 2559/16, z 14 lutego 2019 r., II OSK 64/17). Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca - [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: skarżąca lub Spółka) wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj.: Dz.U. z 2025 r., poz. 311 ze zm.) [dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju] w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 27 ustawy z 16 lipca 2024 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2024 poz. 1222) [dalej: ustawa – Prawo telekomunikacyjne] i art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024, poz. 1130 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Spółka zaskarżyła przy tym wskazaną uchwałę w części, tj.: § 5 pkt 7 lit a) tiret drugie co do słów "o wysokości niemniejszej niż 25,0 m" oraz w zakresie § 7 pkt 5. Zgodnie z art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Legitymacja ta operatorom telekomunikacyjnym jest udzielona bez związku z posiadaniem nieruchomości zlokalizowanych w obszarze obowiązywania danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a związana jest z rodzajem prowadzonej działalności i samą możliwością realizacji w obszarze tego planu urządzeń telekomunikacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja ta jest wąska. Ograniczona jest bowiem do tych postanowień uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z 31 maja 2019 r., II OSK 1814/17, z 13 października 2016 r., II OSK 3353/14). Drugą cechą wyróżniającą legitymację w zakresie zaskarżania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne jest to, że przedsiębiorca taki nie musi wykazywać naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia. Przepis art. 48 ustawy o wspieraniu rozwoju, w ocenie Sądu stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłanki niż te, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do zaskarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikających z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym). Wobec tego należy uznać, że skarżąca Spółka wykazała swoją legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W tym kontekście trzeba jednak wskazać, że odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem strony skarżącej i powodują dla niej następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek badania przez sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego strony skarżącej. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny strony skarżącej. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, z 24 listopada 2016 r., II OSK 1565/16, z 18 czerwca 2020 r., II OSK 334/20). W świetle legitymacji skargowej skarżącej Spółki, która jak wskazano już powyżej ograniczona jest do tych postanowień uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, oznacza to, że tutejszy Sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego Spółki. Dodatkowo trzeba wskazać, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z 8 listopada 2023 r. (Nr LXXXII/2487/23) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie alei [...] i [...] oraz ulic [...] i [...] (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego poz. 10624) nie była dotychczas przedmiotem kontroli sądowej, w związku z czym w niniejszej sprawie Sąd przeanalizował procedurę sporządzania zaskarżonego planu miejscowego. Organ planistyczny w toku procedury planistycznej kolejno: W dniu 24 grudnia 2020 r. podjął uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie alei [...] i [...] oraz ulic [...] i [...]. Następnie w dniu 28 stycznia 2021 r. ogłosił obwieszczenie Prezydenta Miasta Łodzi o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i rozpoczęciu strategicznych ocen oddziaływania na środowisko. Termin składania wniosków do planu wyznaczony został do 5 marca 2021 r. Następnie przekazał projekt planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych. Kolejnym obwieszczeniem z 17 marca 2021 r. Prezydenta Miasta Łodzi ponownie ogłosił o przystąpieniu do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i rozpoczęciu strategicznych ocen oddziaływania na środowisko. Termin składania wniosków do planu wyznaczony został do 23 kwietnia 2021 r. Rozpatrzenie wniosków do planu nastąpiło Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta Łodzi z 24 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta Łodzi ogłosił obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - w dniu 18 lipca 2023 r. Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko miało miejsce od 28 lipca 2023 r. do 18 sierpnia 2023 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu odbyła się 3 sierpnia 2023 r. Następnie Prezydent Miasta Łodzi rozpatrzył uwagi złożone do wyłożonego projektu planu Zarządzeniem Nr [...] z 10 października 2023 r. Podczas sesji Rady Miasta Łodzi 8 listopada 2023 r. podjęto uchwałę Nr LXXXII/2487/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie alei [...] i [...] oraz ulic [...] i [...]. Załącznik nr 2 do uchwały stanowi "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu wniesionych w związku z wyłożeniem do publicznego wglądu". Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z 19 grudnia 2023 r. pod poz. 10624. W ocenie Sądu przeprowadzona procedura planistyczna została przeprowadzona w sposób prawidłowy, stosownie do wymagań przewidzianych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się natomiast do skargi trzeba zaznaczyć, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego, w tym przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w tej właśnie ustawie. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Skarżąca Spółka w swojej skardze podniosła zarzuty, które dotykają zasad sporządzania planu miejscowego. W ocenie Sądu powołane w skardze zarzuty jedynie częściowo zasługują na uwzględnienie. W skardze Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części, to jest w zakresie § 5 pkt. 7 lit. a tiret drugie uchwały co do słów "o wysokości nie mniejszej niż 25,0 m" oraz § 7 pkt 5 uchwały. Zgodnie z regulacją § 5 pkt. 7 lit. a tiret drugie: "§ 5. Ustala się następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: (...) 7) w zakresie lokalizowania obiektów i urządzeń technicznych: a) zakaz: (...) – lokalizacji masztów telekomunikacyjnych, za wyjątkiem umieszczanych na dachach budynków o wysokości nie mniejszej niż 25,0 m". Stosownie natomiast do regulacji § 7 pkt 5 uchwały: § 7. Ustala się następujące zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady kształtowania krajobrazu: (...) 5) w zakresie ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym - zakaz lokalizacji infrastruktury technicznej, która powoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określonych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony środowiska w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów odrębnych dotyczących budownictwa. Skarżąca Spółka wskazała, że wynikające z powyższych przepisów ograniczenia praktycznie uniemożliwiają lokalizowanie na całym terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto, zdaniem Spółki, przyjęcie takich regulacji prowadzi w efekcie do uznania, że dopuszczalne jest ustalanie uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej Spółce możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie wprowadzenie powyższych regulacji do planu – zdaniem Spółki - stanowi o przekroczeniu władztwa planistycznego. W ocenie Sądu zarzuty te są zbyt daleko idące i w praktyce kwestionowane regulacje planu miejscowego nie spowodują takich naruszeń i ograniczeń w działalności Spółki. Zgodzić się bowiem należy z organem, iż wskazana regulacja uchwały, wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, nie oznacza braku możliwości istotnego ograniczenia sytuowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze planu, a jedynie wskazuje ich formę i określa, z uzasadnionych przyczyn, miejsca lokalizacji. W zakresie formy mogą to być maszty umieszczane na dachach budynków, a nie maszty wolnostojące, natomiast w zakresie miejsc lokalizacji - możliwe jest sytuowanie masztów na budynkach o wysokości 25 m i wyższych. W skardze Spółka wskazuje na treść art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju argumentują, iż przepis ten wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe – jak konstatuje Spółka: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje, w ocenie skarżącej, preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów (także tych pośrednich) lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z tak ujętą argumentacją co do rozumienia art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju Sąd zgodzić się nie może. Podkreślić bowiem należy, iż wbrew stanowisku skarżącej Spółki zasada, o jakiej mowa w art. 46 ust. 1 ww. ustawy, nie daje podstaw do przyjęcia, że inwestycje telekomunikacyjne mogą być realizowane na danym terenie niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju nie można wyprowadzać normy prawnej, która całkowicie pozbawiałaby organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem, co decyduje o tym, że inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją ustawy jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o zakazie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych i jej warunkach (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2018 r., VII SA/Wa 843/17). Tak jak zostało to już zaznaczone, przepisy planu miejscowego są obowiązujące, jednak wymagają interpretacji z punktu widzenia zasady wynikającej z art. 46 ust. 1 cyt. ustawy. Natomiast brak jest podstaw prawnych do uznania, że w tym zakresie ww. przepis wprowadza dowolność, uzależnioną tylko od woli inwestora zrealizowania inwestycji w określonym miejscu. Niejako z założenia przepis ten stanowi punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa. Jak trafnie wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 1632/16, a który to pogląd skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własny wraz z przedstawiona w tymże wyroku argumentacją, istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest bowiem stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych - a więc sprzecznych z celami ustawy. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zostałby naruszony w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Łodzi pozbawiałby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Tymczasem kwestionowane przez Spółkę regulacje uchwały pozwalają na lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej, z tym, że na określonych warunkach i w określonych wysokościach ustalonych w planie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w skardze nie wykazano, aby ustanowione w planie ograniczenia lokalizacji sieci bezprzewodowej były nieuzasadnione, a po drugie i co szczególnie istotne, że treść planu może prowadzić do powstania obszarów niedostępnych dla rozwoju tych sieci. Zdaniem Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, że regulacja § 5 pkt 7 lit. a) tiret drugie planu nie wprowadza całkowitego zakazu lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej, wskazując jedynie w jakiej formie i w jakim miejscu na terenie objętym planem mogą być sytuowane maszty telekomunikacyjne (maszty na dachach budynków o wysokości 25 m, nie zaś maszty wolnostojące). Gmina wskazała na ważne okoliczności uzasadniające wprowadzone ograniczenie, związane z wymaganiami urbanistyki i architektury oraz ochronę istniejących i kreacja nowych walorów architektonicznych i krajobrazowych wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar objęty planem stanowi projektowane i realizowane już ścisłe [... miasta objęte programem [...] przyjętym i zaakceptowanym uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi: Nr XVII/279/07 z 28 sierpnia 2007 r. zmienionej uchwałami Rady Miejskiej w Łodzi Nr XŁV/840/12 z dnia 4 lipca 2012 r. i Nr XII/241/15 z dnia 20 maja 2015 r., co w konsekwencji powoduje szereg różnorakich ograniczeń funkcjonalno-kompozycyjnych mających na celu min. ochronę zabytków, czy też kształtowania pożądanego ładu przestrzennego, w tym eliminację form zagospodarowania mogących zaburzyć planowany układ kompozycyjny przestrzeni (np. wolnostojące maszty telekomunikacyjne). [...] obejmuje obszar o bogatych uwarunkowaniach kulturowych, z wyznaczonymi różnymi formami ochrony lub ewidencjonowania zabytków. W szczególności to właśnie obszar objęty skarżoną uchwałą zwiera fragment układu urbanistycznego i krajobrazu kulturowego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków pod nazwą "[...]", a także obiekty wpisane do rejestru lub ewidencji zabytków. W ustaleniach planu położony jest szczególny nacisk na kształtowanie przestrzeni w formie adekwatnej do znaczenia funkcjonalno-przestrzennego [...], a mianowicie: wyznaczono system przestrzeni publicznych (placów, terenów zieleni urządzonej, dróg publicznych i ciągów pieszych lub pieszo-jezdnych), wyznaczono linie zabudowy, wskaźniki urbanistyczne i parametry kształtujące zabudowę w układach pierzejowych obudowujących przestrzenie publiczne, podkreślono osie kompozycyjne oraz ustalono ochronę dla elementów dziedzictwa kulturowego, w tym dla stref ochrony konserwatorskiej lub ochrony krajobrazu kulturowego (pokrywających cały obszar skarżonego planu). Konsekwencją przyjętych rozwiązań jest właśnie eliminowanie (na przyszłość) form zagospodarowania mogących zaburzyć ład przestrzelmy i krajobraz kulturowy, takich jak wolnostojące maszty telekomunikacyjne oraz maszty usytuowane na budynkach niższych niż 25 m, które byłyby lepiej widoczne z przestrzeni publicznych od tych zlokalizowanych na budynkach wyższych. Reasumując należy wskazać, że obszar planu jest terenem specyficznym ze względu na jego położenie, sąsiadujące z najbardziej wartościowymi, historycznymi obszarami miasta. Teren planu jest w zasadzie urbanistycznie kompletny. Z odpowiedzi na skargę wynika również, wbrew twierdzeniom Spółki, że na terenie objętym planem jest szereg budynków, które spełniają kryterium wysokościowe przewidziane w § 5 pkt 7 lit. a tiret drugie planu. Gmina wskazała również, że wydawane są decyzje o pozwolenie na budowę dla budynków o wysokości przekraczającej 25 m i wskazała na przestrzenie, na których takie obiekty mogą być lokowane na terenie objętym planem. Nie można zatem mówić o wprowadzeniu zakazu lokalizowania urządzeń telekomunikacyjnych w ogóle. Zgodzić zatem należy się ze stanowiskiem organu, że kwestionowanym postanowieniem planu strona nie została pozbawiona prawa do swobodnego rozpoczęcia czy też prowadzenia działalności gospodarczej, czy też inwestowania na wskazanym terenie z tym, że lokalizowanie nowych stacji bazowych telefonii komórkowych odbywać się będzie na warunkach określonych w planie. Jednocześnie na terenie objętym tym samym planem (jak to zostało już wskazane), a także w bezpośrednim sąsiedztwie, znajdują się tereny z dopuszczalną zabudową wyższą, gdzie formalnie możliwa będzie realizacja inwestycji w postaci stacji bazowych telefonii komórkowych. Regulacje przedmiotowego aktu prawa miejscowego nie wprowadzają zatem zakazu lokalizacji masztów telefonii komórkowej na całym obszarze objętym planem. Spółka na żadnym etapie postępowania nie wykazała zaś, by realizacja nowych stacji bazowych wyłącznie w tych lokalizacjach, gdzie jest ona wprost dopuszczalna planem nie pozwalała ze względu na obiektywne ograniczenia techniczne na objęcie efektywnie funkcjonującą siecią bezprzewodową obszaru, którego obsłudze służyć by miała zaplanowana inwestycja. Wobec powyższego jako niezasadne uznać należało podnoszone przez stronę argumenty dotyczące naruszenia przez organ przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju oraz wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP. Jak wyżej wywiedziono skarżąca Spółka kwestionowanym zapisem nie została pozbawiona prawa do swobodnego rozpoczęcia, czy prowadzenia działalności gospodarczej na terenie objętym działaniem planu. Przepis § 5 pkt 7 planu precyzuje jedynie na jakich warunkach wszystkie podmioty, a więc i skarżąca, mogą lokalizować urządzenia techniczne (w tym maszty telekomunikacyjne - lit. c). W orzecznictwie akcentuje się, ze publiczne prawo podmiotowe nie może pozbawić organów gminy ich kompetencji wynikających z władztwa planistycznego). Na uwzględnienie natomiast zasługuje zarzut dotyczący nielegalności postanowienia zamieszczonego w § 7 pkt 5 uchwały, statuującego jako ogólną zasadę "zakaz lokalizacji infrastruktury, która powoduje przekroczenie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określonych w przepisach odrębnych dotyczących ochrony środowiska w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów odrębnych dotyczących budownictwa". Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem prawa powszechnie obowiązującego, z czym wiąże się konieczność respektowania przez prawodawcę lokalnego nakazu przestrzegania zasad poprawnej legislacji. Wynika on z wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawnego. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady prawidłowej legislacji nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Trafnie przy tym w judykaturze zwraca się uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wypracowano stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 ustawy zasadniczej) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 ustawy zasadniczej) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 24 lutego 2003 r., K 28/02, OTK-A 2003; z 29 października 2003 r., K 53/02, OTK-A 2003; z 12 grudnia 2006 r., P 15/05, OTK-A 2006). W przywołującym powyższy pogląd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, zasadnie przeto spostrzeżono, iż stąd tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W judykaturze dominuje stanowisko, wedle którego powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. motywy wyroku NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09). Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że przepis § 7 pkt 5 uchwały jest niejasny, a przede wszystkim prowadzi do zniekształcenia norm powszechnie obowiązującego prawa, ponieważ wymaga ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym co do wszystkich stref ujętych w planie, niezależnie od ich funkcji. Obejmuje zatem wszystkie budynki, tak budynki przeznaczone na pobyt ludzi jak i inne – np. [...]. Swoim zakresem objął również przestrzeń parku miejskiego. Jak natomiast zasadnie wskazała strona skarżąca, ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. W szczególności zastosowanie mają tutaj art.. 121 i art. 122 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 122 tej ustawy rozporządzenia wykonawcze. Zauważyć zatem należy, że stosownie do treści art. 121 ustawy - Prawo ochrony środowiska ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach, 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Z kolei przepis art. 122 ustawy stanowi upoważnienie ustawowe dla ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności poprzez wskazanie: 1) zakresów częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne, charakteryzujących oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych, 2) dopuszczalnych wartości parametrów fizycznych, o których mowa w pkt 1, dla poszczególnych zakresów częstotliwości, do których odnoszą się poziomy pól elektromagnetycznych. Zgodnie z ustawowym upoważnieniem rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określiło zatem wyłącznie dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Raz jeszcze zatem należy podkreślić, iż kwestionowany przepis uchwały odnosi się do całego obszaru planu, tak więc w zestawieniu z podanymi wyżej przepisami ustawowymi w żaden sposób nie można odczytać jego treści, a wręcz może być on mylący. Pozwala bowiem na stosowanie określonych cytowanym rozporządzeniem dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów w całym obszarze planu. Trafnie też podnosi skarżąca Spółka, że pozostałe postanowienia uchwały nie wprowadzają analogicznych nakazów i zakazów np. wobec lokalizacji obiektów, które mogą powodować hałas, zanieczyszczenia, czy inne uciążliwości z punktu widzenia zdrowia publicznego. Nie sposób ustalić jaki jest cel wprowadzenia takowej regulacji. Z jednej bowiem strony, na co wskazano powyżej stanowi ona powtórzenie istniejącej regulacji wyższego rzędu (ustawowej i zawartej w rozporządzeniu). Z drugiej natomiast strony, gdyby miała na celu wprowadzenie innych kryteriów oceny dopuszczalności inwestycji telekomunikacyjnych w praktyce mogłaby wprowadzać inne, niejasne, kryteria oceny legalności posadawiania infrastruktury telekomunikacyjnej, a zatem niedające się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa. Reasumując, posłużenie się tym pojęciem § 7 pkt 5 uchwały nie spełnia wymogów poprawnej legislacji, a naruszenie to należy uznać za istotne. W tym zakresie raz jeszcze wskazać należy, iż zaskarżony fragment planu (w odniesieniu do regulacji § 7 pkt 5) prowadzi w praktyce do zniekształcenia norm powszechnie obowiązujących, ponieważ wymaga ochrony przed promieniowaniem elektromagnetycznym dla wszystkich rodzajów stref w planie (bez względu na ich funkcję – np. także park i [...]) tak jak dla budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę odnośnie zarzutu dotyczącego § 7 pkt 5 i w tym zakresie orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem organ planistyczny naruszył zasady sporządzania planu, do których odwołuje się art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pozostałym zakresie skarga została oddalona (pkt. 2 sentencji wyroku). O zwrocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji wyroku), obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (300 zł), koszt zastępstwa radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a.