II SA/Łd 940/08

Dnia 13 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2009 r. przy udziale – sprawy ze skargi G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...], znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz G. G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ar Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy D. na podstawie art. 4, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, art. 53, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104, art. 107 k.p.a. określił na wniosek Gminy D. warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie wraz dostosowaniem do obowiązujących przepisów budynku ośrodka zdrowia znajdującego się na działkach nr ewid. 217/3 i 217/2 we wsi K., gmina D. W odwołaniu od powyższej decyzji G.G. i S.G. zakwestionowali przebieg granic pomiędzy działką nr 218 stanowiącą ich własność, a działkami, na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja. Pismem z dnia 19 września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wezwało G.G. i S.G. do sprecyzowania zarzutów odwołania od decyzji I instancji oraz określenia istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania – w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie G.G. w piśmie z dnia 30 września 2008 r. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 10 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania G.G. i S.G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 54, art. 53 ust. 3 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczywszy treść art. 4 i art. 2 pkt 5 ustawy, wywiódł, iż objęta decyzją Wójta Gminy D. przebudowa ośrodka zdrowia we wsi K. jest niewątpliwie inwestycją celu publicznego wymagającą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie, stosownie do treści art. 53 ust. 3 ustawy, analiza urbanistyczna warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a także analiza stanu faktycznego i prawnego nieruchomości wykazała, zdaniem Kolegium, iż planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Projekt przedmiotowej decyzji uzyskał wymagane prawem uzgodnienia właściwych organów. Strony postępowania powiadomiono w drodze obwieszczenia i na piśmie o wszczęciu i zakończeniu postępowania, doręczono im także wydaną w sprawie decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania o naruszeniu art. 7, 77 i 10 k.p.a. Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący przebiegu granic, organ wskazał, iż kwestionowany przebieg granic pomiędzy działką odwołujących a jedną z działek, na której miałaby zostać zrealizowana inwestycja stanowi przedmiot odrębnego postępowania i jako taki nie może być skutecznie podnoszony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G.G., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej w toku przedmiotowego postępowania organ winien podjąć wszelkie możliwe czynności, by ustalić przebieg granic pomiędzy działką nr 218, a działkami nr 217/2 i 217/3. Podsumowując strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami procedury administracyjnej, normującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd, oceniając legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy D. o ustaleniu na wniosek Gminy D. warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie wraz z dostosowaniem do obowiązujących przepisów budynku ośrodka zdrowia znajdującego się na działkach nr ewid. 217/3 i 217/2 we wsi K., gmina D., doszedł do przekonania, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcia naruszają w sposób istotny przepisy prawa materialnego i formalnego. W rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) pod pojęciem inwestycji celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.). Takim celem publicznym według wspomnianego art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 50 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1.), który winien odpowiadać wymogom ściśle określonym w art. 52 ust. 2 w/w ustawy. Podkreślić trzeba, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony organ zawiadamia w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Przy czym inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie (art. 53 ust. 1). Po myśli art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uprzednim uzgodnieniu z właściwymi organami wymienionymi w przepisie art. 53 ust. 4 pkt 1-11. Uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 53 ust. 5). Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56). Odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie (art. 53 ust. 6). Analizując zgromadzoną w niniejszej sprawie dokumentację w kontekście przytoczonych wyżej regulacji prawnych w pierwszej kolejności godzi się podnieść, iż załączony do akt sprawy projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie odpowiada warunkom przewidzianym w art. 50 ust. 4 ustawy. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno zostać powierzone osobom o odpowiednich kompetencjach zawodowych. Chodzi tu mianowicie o osoby wpisane na listy izb samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, działających na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. nr 5, poz. 42). W przekonaniu Sądu obowiązek przygotowania projektu przedmiotowej decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe wiąże się z koniecznością złożenia pod projektem podpisu przez osobę, o której stanowi art. 50 ust. 4 ustawy i załączenia do akt sprawy dowodu potwierdzającego jej członkostwo w samorządzie urbanistów lub architektów. Projekt decyzji załączony do akt administracyjnych sprawy niniejszej warunkom tym jednak nie odpowiada. Pod projektem brak jest podpisu osoby sporządzającej, a nadto na podstawie akt sprawy nie sposób ustalić, czy wspomniana osoba posiada wymagane prawem uprawnienia. Wątpliwości Sądu budzi dodatkowo sama decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie wraz dostosowaniem do obowiązujących przepisów budynku ośrodka zdrowia znajdującego się na działkach nr ewid. 217/3 i 217/2 we wsi K., gmina D. Konkretnie chodzi tu o fakt, iż z wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji do organu I instancji zwróciła się Gmina D. Rzeczony wniosek z upoważnienia Wójta Gminy D. został podpisany przez Sekretarza Gminy. W rozumieniu art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Stosownie zaś do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzję wydaje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym – wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wobec powyższego zasadny jest w przekonaniu Sądu wniosek, iż Wójt Gminy D. występował w rozpoznawanej sprawie zarówno jako strona postępowania (inwestor), jak i jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę. Pozostawanie przez Wójta ze stroną, w tym wypadku z Gminą D., w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego gminy i pełnienie funkcji jej ustawowego przedstawiciela świadczy - według składu orzekającego - o pozostawaniu ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy mógł mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki Wójta Gminy D. Innymi słowy, w przedmiotowej sprawie zachodziła określona w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. przyczyna wyłączenia Wójta Gminy D. od udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu stosownie do art. 24 stanowi bezspornie przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Dodać w związku z tym trzeba, że ze stanowiskiem Sądu w tej kwestii koresponduje również dotychczasowe orzecznictwie sądowe. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 czerwca 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 276/06 (Lex nr 214075), z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1555/05 (Lex nr 189837) oraz z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2818/03 (Lex nr 181020). Kolejnym zagadnieniem wymagającym uwagi jest osnowa decyzji organu I instancji, która w ocenie Sądu, została sformułowana w sposób dość ogólnikowy i mało precyzyjny. Bezspornym jest bowiem, iż przedmiotowym rozstrzygnięciem Wójt Gminy D. określił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na przebudowie wraz z dostosowaniem do obowiązujących przepisów prawa budynku ośrodka zdrowia znajdującego się na działkach nr ewid. 217/3 i 217/2 we wsi K., gmina D. Organ orzekający zarówno w osnowie decyzji, podobnie jak i w jej uzasadnieniu, nie wyjaśnił jednak, co konkretnie rozumie pod pojęciem dostosowania budynku ośrodka zdrowia do obowiązujących przepisów prawa. Naruszony tym samym został w niniejszym postępowaniu przepis art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Według Sądu, skoro decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - w myśl art. 55 ustawy - wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, to osnowa tegoż rozstrzygnięcia winna być sformułowana w sposób jasny i nie budzący żadnych wątpliwości. Podnieść dodatkowo trzeba, iż lektura uzasadnienia decyzji I instancji uniemożliwia Sądowi skuteczną kontrolę przeprowadzonej przez Wójta Gminy analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych, a także analizy stanu faktycznego i prawnego, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację nie sposób bowiem ustalić, jakie przepisy odrębne organ miał na myśli przeprowadzając wspomnianą analizę. Wskazane uchybienie świadczy więc o naruszeniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Omówione wyżej błędy, co wynika niespornie z zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które uznało decyzję Wójta Gminy D. za poprawną i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno odpowiadać warunkom ściśle określonym w art. 53 ust. 6 ustawy. Musi ono zatem zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające żądanie. Wobec tego, jeśli odwołanie strony nie czyni zadość przesłankom wskazanym w tym przepisie, to wówczas organ winien wezwać stronę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia jego braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie uwadze organu odwoławczego uszedł fakt, iż na jego wezwanie do sprecyzowania zarzutów odwołania pismem z dnia 30 września 2008 r. odpowiedziała tylko G.G. Skutkiem powyższego powinno być w takiej sytuacji, zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu z dnia 19 września 2008 r., pozostawienie odwołania S.G. bez rozpoznania. Tak się jednak nie stało, bowiem Kolegium, oprócz odwołania G.G. rozpoznało także odwołanie S.G., które notabene nie odpowiadało omówionym wyżej wymogom, naruszając tym samym dyspozycję art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. W toku postępowania drugoinstancyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie dostrzegło również błędów, które miały miejsce na etapie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez Wójta Gminy D. z Marszałkiem Województwa [...]. Mianowicie postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] zostało doręczone wyłącznie Wójtowi Gminy D., który, co zostało już uprzednio zaakcentowane, występował w rozpoznawanej sprawie jako organ oraz jako strona postępowania, z pominięciem pozostałych stron tego postępowania. Wskazana wadliwość nie została zauważona przez organ odwoławczy, którego obowiązkiem w następstwie prawidłowo wniesionego odwołania od decyzji I instancji było ponowne rozpoznanie sprawy i ustalenie, czy w sprawie miały miejsce wszystkie wymagane prawem uzgodnienia, czy postanowienia uzgadniające stały się ostateczne, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 k.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz, jak skończyło się postępowanie zażaleniowe. Uchylenie się przez Kolegium od wyjaśnienia w/w kwestii dowodzi w przekonaniu Sądu naruszenia art. 106 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela, podkreśla się, że strona postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest jednocześnie stroną wszystkich postępowań uzgadniających, o jakich mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 689/2007, LexPolonica nr 1994568). Zatem niespornym jest, że w sprawie, której przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, stronie winna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w postępowaniu, w każdym jego stadium, zaś organ właściwy do wydania decyzji zobowiązany jest do ustalenia czy postanowienia o uzgodnieniu zostały doręczone w trybie art. 106 § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 536/05 –Lex nr 203307). Sąd, przechodząc w następnej kolejności do oceny zarzutów skargi stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Niezasadny jest zwłaszcza zarzut dotyczący wyjaśnienia kwestii przebiegu granic pomiędzy działką nr 218, a działkami nr 217/2 i 217/3. Jak słusznie zauważyło Kolegium, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i stanowi dla inwestora wyłącznie informację, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie i czy planowana inwestycja odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. Na tym etapie postępowania, wbrew żądaniu skarżącej, organ nie bada przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami. Podsumowując, należy stwierdzić, iż w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, miały miejsce liczne błędy zarówno w zakresie stosowania prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej. Ich stwierdzenie obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o regulację art. 200 w zw. z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy. Z uwagi na charakter decyzji i jej niewykonalność Sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 152 ustawy. B.C.