II SA/Łd 945/13

Dnia 5 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 roku sprawy ze skargi M. Z. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu zażalenia M. Z. M., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], Nr [...] w całości i orzekł o odmowie wszczęcia, na żądanie M. Z. M. z dnia 24 listopada 2011 roku, postępowania w sprawie robót budowlanych na działce nr 327, obręb [...] w S. przy ul. A i ul. B. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, M. Z. M. w dniu 24 listopada 2011 roku skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wniosek dotyczący robót budowlanych zrealizowanych na działce nr ewid. 327. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, postanowieniem z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie robót budowlanych na działce nr 327 w S. przy ul. A i ul. B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako k.p.a.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że oględziny na nieruchomości nie potwierdziły prowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych. Działka nie jest zabudowana, a jedynie ogrodzona. Ogrodzenie zostało wykonane na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowalnej dokonanego przez właściciela gruntu – D. S. Ustalenia organu wykazały, iż M. Z. M. nie jest właścicielem, czy współwłaścicielem działki nr 327, jak i którejkolwiek z nieruchomości graniczących z działką nr 327. Z aktualnego odpisu księgi wieczystej, jak napisał organ, wynika, że właścicielami działki nr 327 jest A. i D. S., zatem M. Z. M. nie jest stroną w sprawie stosownie do art. 28 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. Z. M. zakwestionował ustalenie organu dotyczące stwierdzenia, iż właścicielami działki nr 327 jest A. i D. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości i orzekł o odmowie wszczęcia, na żądanie M. Z. M., postępowania w sprawie robót budowlanych na działce nr 327 w S. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż wniosek M. Z. M. mieścił się w kompetencji organów nadzoru budowlanego, niemniej jego autor jest jedynie osobą zainteresowaną ze względu na swój interes faktyczny. Dlatego też zasadnym jest skorzystanie z regulacji określonej przepisem art. 61a § 1 k.p.a. Stroną jest bowiem, zgodnie z art. 28 k.p.a., każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na marginesie organ zaznaczył, iż odmowa wszczęcia postępowania na żądanie M. Z. M. w sprawie robót budowlanych wykonanych na działce nr 327, nie zwalnia organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego od wszczęcia postępowania z urzędu i wyjaśnienia, czy budowa ogrodzenia przebiegała zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. W skardze do sądu administracyjnego M. Z. M. zakwestionował rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w części dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania, wskazując, że materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób wystarczający do ustalenia, iż nie przysługuje mu przymiot strony postępowania. Autor skargi podniósł, że organy obu instancji nie wystąpiły do Burmistrza Miasta S. z wnioskiem o wskazanie, czy w okresie od dnia 8 stycznia 2008 roku do dnia 18 lipca 2013 roku została wydana zmiana numerów porządkowych działki gruntu. Organy także nie zwróciły się do sądu rejonowego z wnioskiem o wskazanie, czy dla nieruchomości przy ul. A została założona księga wieczysta. Nabycie spornej nieruchomości przez małżonków S. nie było legalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W stanie faktycznym sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i orzekł o odmowie wszczęcia, na żądanie skarżącego, postępowania w sprawie robót budowlanych na wskazanej działce. W ocenie składu orzekającego, organ drugiej instancji nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia. Proceduralną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiło unormowanie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż organ na wstępnym etapie bada dopuszczalności wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podana przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Powyższe uwagi o charakterze ogólnym mają swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2013 roku, VII SA/Wa 1771/12, Lex nr 1321646 i z dnia 23 października 2012 roku, I SA/Wa 1137/12, Lex nr 1342866; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 roku, IV SA/Po 332/12, Lex nr 1216728 i inne). Wobec powyższego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika zatem, że z żądaniem wszczęcia postępowania może wystąpić wyłącznie osoba, której przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Organ ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Nie jest także wątpliwe dla sądu, iż przymiot strony należy oceniać uwzględniając treść art. 28 k.p.a. Wspomniany przepis wskazuje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż podstawą wydania przez organy obu instancji postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. było stwierdzenie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w sprawie robót budowlanych wykonanych na wskazanej działce. U podstaw takiego poglądu legło przekonanie, iż skarżący nie jest ani właścicielem, ani współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczył wniosek, jak i działki sąsiedniej. Lektura dokumentów załączonych do akt administracyjnych, w ocenie sądu, potwierdza stanowisko organów obu instancji. Skarżący, w toku czynności wyjaśniających przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, mocą pisma z dnia 12 marca 2012 roku, został przez tenże organ zobowiązany do wskazania i przedłożenia dowodów potwierdzających jego interes prawny w sprawie. W wykonaniu tego wezwania skarżący złożył odpis księgi wieczystej i wypis z rejestru gruntów, z których wynika, że w 2011 roku był on właścicielem spornej działki. Bez wątpienia, dokumenty te pochodziły z 2011 roku, a tym samym mogły utracić swoją aktualność, co potwierdzają ustalenia organu pierwszej instancji. Organ ten bowiem ustalił, iż skarżący nie jest właścicielem (ani współwłaścicielem) działki, której dotyczył jego wniosek, ani żadnej z działek sąsiednich. Skład orzekający, po zapoznaniu się ze zgromadzonymi w aktach dokumentami, podzielił pogląd organów stanowiący o tym, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych na spornej nieruchomości, co przesądzało o konieczności wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi, podnieść należy, iż ustalenia w zakresie stwierdzenia czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu, są wyczerpujące, znajdują swoje poparcie w dokumentach zgromadzonych w aktach administracyjnych. Ocena tych dokumentów została przeprowadzona w sposób odpowiadający wymogom swobodnej oceny dowodów. Podkreślić jednocześnie należy, iż organu obu instancji były zgodne w zakresie stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Niemniej jednak z uwagi na to, iż organ pierwszej instancji wadliwie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, organ drugiej instancji skorygował ten błąd wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Przepis ten wskazuje bowiem, że organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Niewątpliwie sformułowanie postanowienia organu pierwszej instancji wskazywało, że organ odmawiał wszczęcia postępowania w przedmiocie robót budowlanych. Tymczasem niezbędnym było doprecyzowanie zakresu postępowania, którego organ odmawiał wszczęcia wskazując, że dotyczyło ono wniosku skarżącego. Organ nadzoru budowlanego, po powzięciu informacji, z jakiegokolwiek źródła o ewentualnych nieprawidłowościach w zakresie realizacji robót budowlanych, jest zobowiązany do wyjaśnienia sprawy z urzędu. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż argumenty zmierzające do zakwestionowania prawa własności obecnych właścicieli działki pozostają poza zakresem zainteresowania zarówno organów nadzoru budowlanego, jak i sądu administracyjnego. Dokumenty zgromadzone w aktach potwierdzają, że skarżącemu nie przysługuje prawo własności. Ewentualne działania zmierzające do zakwestionowania tytułu własności obecnych właścicieli, jako zdarzenia przyszłe, nie mogą kształtować bądź tworzyć uprawnienia skarżącego w chwili obecnej do występowania w sprawie w charakterze strony. Jak wskazywano wcześniej, wbrew twierdzeniom skarżącego, organom nie można poczynić zarzutu niewystarczającego ustalenia, iż nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu. Konkludując powyższe rozważania, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi. LS