II SA/Łd 955/17

Dnia 9 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2018 roku sprawy ze skargi J. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stanu technicznego budynku oddala skargę. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. T., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stanu technicznego budynku gospodarczego w konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 4,7 m x 4,9 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. 749/1, obręb [...] w R. przy granicy z działką nr ewid. 750/1. W dniu [...] organ powiatowy przeprowadził oględziny stwierdzając, że na działce znajduje się budynek gospodarczy drewniany, parterowy, kryty papą oraz blachą trapezową, o wymiarach ok. 4,8 m x 4,7 m i wysokości od 1,85 m do 2,40 m. Elementy drewniane, tj. konstrukcje (słupy i dach) oraz ściany drewniane z desek są w złym stanie technicznym (zużycie biologiczne). Dach budynku posiada znaczne ugięcia. Budynek jest w złym stanie technicznym i może powodować zagrożenie dla użytkowników a także dla osób przebywających w jego pobliżu. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że przy znacznym obciążeniu śniegiem połaci dachowych mogą one ulec zawaleniu. W toku kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] organ ustalił, iż budynek przeznaczony jest do przechowywania opału i drobnego sprzętu służącego w gospodarstwie domowym. Jest to budynek o konstrukcji drewnianej, pokryty papą asfaltową i blachą. Budynek jest w złym stanie technicznym (zużycie biologiczne drewna). Budynek nie stwarza bezpośredniego zagrożenia dla życia. Konstrukcja drewniana dachu została zabezpieczona poprzez podstemplowanie stemplami drewnianymi. Znaczna część dachu została pokryta blachą przez P. G. w celu zabezpieczenia przed opadami atmosferycznymi. P. G. oświadczył, iż jest właścicielem oraz użytkownikiem budynku gospodarczego. Następnie organ powiatowy pismem z dnia [...] powiadomił strony postępowania, że w pierwszej kolejności zostanie przeprowadzone postępowanie o sygnaturze [...] w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 4,7 m x 4,9 m zlokalizowanego na działce o nr ewid. 749/1. W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu technicznego budynku gospodarczego w konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 4,7 m x 4,9 m, zlokalizowanego na działce o nr ewid. 749/1, obręb [...] w R., przy granicy z działką o nr ewid. 750/1, obręb [...]. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł J. T., który wskazał na brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło organ do poczynienia całkowicie dowolnych ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią materiału dowodowego poprzez pominięcie faktu notoryjnego, iż postępowanie w przedmiocie legalności budowy budynku jest w toku. Ponadto organ nie ustalił czy budynek został zrealizowany legalnie i czy oddano go do użytkowania, jak również nie powołał w sentencji kwestionowanej decyzji dokładnej podstawy faktycznej jej wydania, a ograniczył się wyłącznie do wskazania art. 105 § 1 K.p.a., przewidującego ogólną, formalną podstawę ww. rozstrzygnięcia. Nadto organ nie wytłumaczył dlaczego zastosował ten przepis w sprawie oraz nie wykazał związku pomiędzy oceną stanu faktycznego, a treścią rozstrzygnięcia. Wobec faktu, iż w dniu [...] zmarł P. G., organ ustalił, iż jego spadkobiercami jest M. G. i D. G. (akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] – akt notarialny Repertorium A nr [...]). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji prawnych wskazując następnie, iż organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w przedmiocie stanu technicznego budynku gospodarczego w konstrukcji drewnianej o wymiarach zewnętrznych 4,7 m x 4,9 m. Z akt sprawy, w szczególności ze zdjęć – jak podkreślił organ odwoławczy – wynika, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Zły stan techniczny budynku gospodarczego został również potwierdzony protokolarnie w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ powiatowy dnia [...]. Jednakże jak wynika z akt sprawy o sygnaturze [...], które znalazły się w posiadaniu organu w związku z rozpatrzeniem zażalenia J. T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], organ ten prowadzi również postępowanie w przedmiocie legalności budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. Nadto postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, organ powiatowy nakazał P. G. przedłożenie 3 egzemplarzy inwentaryzacji powykonawczej ww. budynku, uwzględniających wykonanie niezbędnych zmian i przeróbek, celem doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami wraz z orzeczeniem technicznym zawierającym ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych w zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i zdatności do użytkowania wybudowanego obiektu, sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, w terminie do dnia 30 kwietnia 2017 roku. Jak zaakcentował organ, dla zastosowania regulacji dotyczących stanu technicznego budynków niezbędnym jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy obiekt budowlany został zrealizowany legalnie i oddany do użytkowania. Wobec tego, nie ma podstaw do prowadzenia postępowania odnośnie stanu technicznego budynku wybudowanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub stosownego zgłoszenia. Prowadząc postępowanie odnośnie legalności budynku, organ może odnieść się do jego stanu technicznego i w razie potrzeby nałożyć na właściciela budynku obowiązek wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia go do odpowiedniego stanu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż nie miały one wpływu na rozstrzygnięcie. W konkluzji organ napisał, że kontestowana decyzja została wydana zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia. W skardze na powyższą decyzję J. T. wskazał na naruszenie: 1) przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie braku rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wywiedzenia w decyzji błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że: a) budynek gospodarczy nie stwarza bezpośredniego zagrożenia dla życia, z uwagi na fakt zabezpieczenia przez P. G. konstrukcji dachu poprzez podparcie stemplami drewnianymi i częściowym pokryciem dachu blachą, podczas gdy wyraźnie pominięto problem, iż narożny słupek frontowej ściany nieruchomości, którym jest zużyte biologicznie drewno oraz zniszczone żerdzie i deski ścian bocznych grożą zawaleniem, co stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia człowieka; b) w pierwszej kolejności należy wyjaśnić czy budynek gospodarczy został zrealizowany legalnie i oddany do użytkowania, wobec powyższego nie ma podstaw do prowadzenia postępowania odnośnie stanu technicznego obiektu budowlanego. Nie bacząc jednak na dwa z najważniejszych aspektów jakimi są: - art. 5 Konstytucji RP czyli zasada zrównoważonego rozwoju w myśl której Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Co za tym idzie bezpieczeństwo jest gwarantowane każdej osobie, którą z państwem łączy stosunek obywatelstwa. A zatem Państwo jest zobowiązane zapewnić obywatelom szeroko rozumiany stan dający poczucie pewności oraz gwarancji ochrony, również w ich wzajemnych relacjach, - art. 23 Kodeksu cywilnego odnoszący się do ochrony dóbr osobistych, który to artykuł m.in. wskazuje jako dobro prawnie chronione jedną z najważniejszych i kluczowych wartości – zdrowie. 2) przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie podczas gdy w realiach sprawy nie wystąpiły przesłanki warunkujące podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia sprawy, a w szczególności w dalszym ciągu nie zostało ustalone, czy budynek został postawiony zgodnie z prawem, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 ze zm.) poprzez ich nie zastosowanie, gdzie ww. naruszenie jest skutkiem wadliwych ustaleń faktycznych, podczas gdy w postępowaniu wystąpiły przesłanki do podjęcia decyzji w zakresie rozbiórki budynku gospodarczego. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie w całości kontestowanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części. Oceniając legalność zaskarżonych decyzji Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. Posłużenie się przez ustawodawcę w cytowanym przepisie sformułowaniem "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Przedstawione uwagi znajdują swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. np. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 9 maja 2013 roku, II SA/Gl 1474/12; w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2013 roku, II SA/Kr 177/13; we Wrocławiu z dnia 4 marca 2013 roku, II SA/Wr 776/12; w Rzeszowie z dnia 8 stycznia 2013 roku, II SA/Rz 833/12; w Lublinie z dnia 8 listopada 2012 roku, II SA/Lu 725/12; w Warszawie z dnia 18 października 2012 roku, II SA/Wa 442/12 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku z uwagi na jego bezprzedmiotowość. U podstaw takiego rozstrzygnięcia legła okoliczność, iż ten sam organ nadzoru budowlanego prowadzi, w odniesieniu do tego samego budynku, postępowanie w sprawie oceny legalności jego wzniesienia. Organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Skład orzekający rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odpowiada prawu. Podkreślić wypada, iż ustalenia powiatowego organu nadzoru budowlanego wykazały, iż istotnie stan techniczny budynku jest zły. Okoliczność ta nie jest przedmiotem sporu, a wynika ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Jednocześnie – co słusznie nie umknęło uwadze organów – organ powiatowy prowadzi postępowanie w przedmiocie oceny legalności wzniesienia budynku. W razie uznania, że budynek został wykonany bez wymaganego prawem zgłoszenia lub pozwolenia, inwestor (lub jego następcy prawni) będą mogli przeprowadzić procedurę legalizacyjną, w toku której organy nadzoru budowlanego będą oceniać także stan techniczny budynku. Z tego powodu zatem – jak słusznie oceniły organy – zbędnym jest wszczęcie i prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie stanu technicznego obiektu. Wobec takich ustaleń organów nadzoru budowlanego nie budzi wątpliwości składu orzekającego stwierdzenie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, bowiem brak jest podstawy prawnej do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w odniesieniu do jednego obiektu. Skład orzekający w sprawie niniejszej nie uznał zatem zasadności zarzutów skargi zmierzających do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania celem prowadzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku. Na marginesie Sąd zauważa, iż zbędne było rozdzielanie obu kwestii dotyczących tego samego obiektu na dwa odrębne postępowania – w sprawie stanu technicznego i w sprawie oceny legalności wykonania budynku. Jeżeli jednak, organ dokonał podziału na dwa postępowania, to jako celowe jawi się umorzenie postępowania w sprawie oceny stanu technicznego. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, ustalenia poczynione na jego podstawie są jednoznaczne, nie występują w sprawie wątpliwości wymagające uzupełnienia dowodów. Ustalenia organów nie naruszają zasady praworządności (art. 7 K.p.a.), ani zasady swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). W szczególności, wbrew argumentom skargi, organy ustaliły okoliczności sprawy w sposób niewątpliwy. W końcu podkreślić należy, iż uzasadnienie kwestionowanych w skardze decyzji organów obu instancji, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W jego treści organ wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu prawnym organ w sposób klarowny wyjaśnił także podstawę prawną decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy nie naruszyły przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż jeżeli – jak twierdzi skarżący – budynek został wybudowany legalnie, to po potwierdzeniu tej okoliczności przez organ nadzoru budowlanego, przedmiotem jego uwagi będzie stan techniczny budynku, bowiem ten – co wynika z akt – jest zły. Wbrew twierdzeniom autora skargi, organy nadzoru budowlanego (a także Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej) nie twierdzą, że stan techniczny budynku jest dobry, czy nie stwarza on bezpośredniego zagrożenia dla życia. Okoliczność zabezpieczenia konstrukcji dachu jest tylko rozwiązaniem tymczasowym. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nie naruszyły także wynikającej z art. 5 Konstytucji RP zasady zrównoważonego rozwoju, czy też art. 23 Kodeksu cywilnego. Niewątpliwie organy nie stosowały w sprawie art. 66 Prawa budowlanego, ale okoliczność ta w kontekście wskazanych wcześniej uwag, nie stanowi naruszenia tego przepisu. Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł w wyroku o oddaleniu skargi. M.K.