II SA/Łd 956/07

Dnia 30 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2007 roku przy udziale --- na rozprawie sprawy w Wydziale II ze skargi Starosty Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności rodziców za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej postanawia - odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie działając z upoważnienia Starosty [...] zwolnił częściowo S. A. na czas określony tj. od 29 marca 2007 r. do 23 czerwca 2008 r. z odpłatności za pobyt córki A. w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej "N" w Ż., tj. w wysokości 869,24 zł miesięcznie, stanowiącej 75% połowy kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w placówce. Organ orzekł również o obowiązku uiszczenia pozostałej części należności, tj. kwoty 820,02 zł i ustalił sposób jej zapłaty w ratach. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rodzice dziecka przebywającego w placówce opiekuńczo - wychowawczej są obowiązani do ponoszenia opłat z tego tytułu. Średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej "N." w Ż. wynosi 2.317,99 zł miesięcznie. Dochód rodziny wynosi 2.782,71 zł i przekracza kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), które dla pięcioosobowej rodziny wynosi 1.755 zł. Zgodnie z zasadami określonymi w załączniku do uchwały Rady Powiatu w K. z dnia 2 czerwca 2004r. Nr [...]r. dochód rodziny mieści się w granicach 151-200% ustawowego kryterium dochodowego, co daje podstawę do częściowego zwolnienia w wysokości 75% połowy kwoty stanowiącej średni miesięczny koszt utrzymania dziecka w placówce tj. w wysokości 869,24 zł. Pozostała kwota tj. 289,75 zł miesięcznie za okres pobytu dziecka tj. od 29 marca 2007 r. do 23 czerwca 2008 r. stanowi ustaloną dla ojca odpłatność. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że biorąc pod uwagę wywiad środowiskowy nie znaleziono podstaw do dalszego zwolnienia z ustalonej odpłatności. Niepełnosprawność córki A. nie stanowi, w ocenie organu szczególnej okoliczności uzasadniającej całkowite zwolnienie, gdyż jest ona osobą dorosłą i posiada własny dochód. Od powyższej decyzji S. A. odwołał się wskazując, że sytuacja rodzinna jest bardzo trudna, dlatego wnosi o umorzenie odpłatności. Podniósł także, iż razem z żoną są osobami chorymi i ponoszą wydatki na zakup leków w wysokości około 230 zł. Ponadto córka podczas pobytu w placówce przebywała w domu jak również w szpitalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...]r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 81 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i: 1. zwolniło S. A. częściowo za okres od dnia 29 marca 2007 r. do dnia 23 czerwca 2007r. z opłat za pobyt córki A. A. w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej "N." w Ż. w wysokości 1.043,10zł miesięcznie, stanowiącej 90% połowy kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej; 2. ustaliło dla S. A. odpłatność za pobyt córki A. A. w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej "N." w Ż. w kwocie 115,90 zł miesięcznie, stanowiącej 10% połowy kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo -wychowawczej w okresie od dnia 29 marca 2007r. do dnia 23 czerwca 2007r.; 3. orzekło, iż łączną kwotę odpłatności w wysokości 328,02 zł za okres od 29 marca 2007 r. do 23 czerwca 2007 r. należy uiścić w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji na wskazane konto; 4. orzekło, iż w przypadku nieuiszczenia należności, o których mowa w pkt 3 podlegają one przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. Organ odwoławczy ustalił, że córka S. A., A. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt. III Now. 16/07 została w dniu 29 marca 2007 r. umieszczona w Placówce Opiekuńczo - Wychowawczej "N." w Ż.. W tej sytuacji rodzice dziecka są obowiązani ponosić odpłatność za jego pobyt w placówce. Dyrektor PCPR w K. w dniu 2 kwietnia 2007 r. zawiadomił rodziców dziecka A. A. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ich córki w placówce, informując jednocześnie o możliwości częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności pod warunkiem złożenia stosownego wniosku. U. i S. A. nie wystąpili z przedmiotowym wnioskiem. Organ odwoławczy stwierdził, iż dla prawidłowego określenia wysokości odpłatności za pobyt A. A. w placówce konieczne jest prawidłowe ustalenie sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, dochodowej i majątkowej rodziców dziecka, a następnie dokonanie szczegółowej analizy wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. Decyzja w przedmiocie ustalenia odpłatności powinna być rezultatem analizy wszystkich uwarunkowań i okoliczności faktycznych i prawnych składających się na sytuację rodziców dziecka. Nie może być wypadkową algorytmu matematycznego, gdyż stanowiłoby to zaprzeczenie woli ustawodawcy nakazującego uwzględnić sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny. Z treści przeprowadzonego w dniu 18 kwietnia 2007 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że S. A. mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowego ze swoją żoną U. oraz dziećmi A., M. oraz A., która przebywa w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Syn R. od listopada 2006 r. odbywa służbę wojskową. W ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw prawnych do wyłączenia ze składu rodziny syna R., który w okresie ustalanej odpłatności odbywał służbę wojskową. Przebywając czasowo poza swoim domem rodzinnym nie prowadził on odrębnego gospodarstwa domowego, a jednocześnie jego stałym centrum życiowym był dom rodzinny. W jednostce wojskowej tylko czasowo zaspokajał część swoich potrzeb nie tracąc jednocześnie faktycznego kontaktu z miejscem zamieszkania i rodziną. Fakt, iż zakończył służbę wojskową 25 lipca 2007r., a następnie wyjechał do Warszawy i obecnie prowadzi odrębne gospodarstwo domowe nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż nie obejmuje on analizowanego okresu. Zdaniem Kolegium Odwoławczego do składu rodziny należy zaliczyć również dziecko umieszczone w placówce. Stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przy ustalaniu odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, lub całodobowej placówce opiekuńczo - wychowawczej w składzie rodziny uwzględnia się to dziecko, a także dzieci przebywające w domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej i całodobowej placówce opiekuńczo - wychowawczej, jeżeli rodzice ponoszą odpłatność za ich pobyt. Dochód obliczony w sposób ustalony w art. 8 ust. 3 w/w ustawy, który w przypadku rodziny S. A. wynosi 2.782,66zł należy podzielić przez 6 osób, co stanowi 463,78 zł. na osobę w rodzinie. Tak ustalony dochód mieści się w granicach 101%-150% w stosunku do kwoty kryterium ustawowego, które wynosi 351 zł na osobę w rodzinie. Jest to więc grupa osób, która podlega zwolnieniu w wysokości 90% w stosunku do kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w placówce (2.317,99), co stanowi 2.086,19 zł. Pozostałe 10% z kwoty 2.317,99 zł wynosi 231,80 zł. i stanowi wysokość opłaty ponoszonej przez rodziców. Połowa z tej kwoty przypadająca dla jednego z rodziców wynosi 115,90 zł. Odpłatność obowiązuje pomiędzy 29 marca 2007 r. a 23 czerwca 2007 r., tj. w okresie pobytu A. A. w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Kolegium uznało, że w rodzinie nie występuje żadna inna szczególna okoliczność powodująca niemożność ponoszenia opłat. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż do szczególnych okoliczności nie należy niepełnosprawność córki A. A.. Podkreślono, iż ma ona stały dochód, a dodatkowo otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny, który pozwala częściowo pokrywać wydatki wynikające ze zwiększonych potrzeb zdrowotnych. Za całkowitym zwolnieniem od opłat nie przemawiają również zdaniem organu II instancji problemy zdrowotne U. i S. A., bowiem odwołujący się nie wykazali, w związku z tą okolicznością żadnych nadmiernych obciążeń. Sytuacja majątkowa rodziny nie odbiega znacząco od sytuacji innych rodzin. Rodzina posiada własny dom o powierzchni ok. 50 m2, gospodarstwo rolne wyposażone jest w podstawowy sprzęt oraz ciągnik z przyczepą, samochód Wartburg. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia zawartego w odwołaniu żądania całkowitego zwolnienia z opłat za pobyt córki w placówce opiekuńczo - wychowawczej, gdyż ustalona kwota nie stanowi nadmiernego obciążenia rodziny. Odnosząc się zaś do pozostałych argumentów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż fakt opuszczania placówki przez córkę na skutek pobytu w szpitalu jest okolicznością obiektywną i niezależną od niczyjej woli, natomiast odwiedziny własnej rodziny są jednym z elementów programu wychowawczego. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło błędne zastosowanie art. 8 ust. 3 w związku z art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, co miało wpływ na wysokość ustalanej odpłatności i uzasadniało uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie, co do istoty sprawy. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie wskazał na odmienną ocenę i sposób ustalenia składu rodziny Państwa A. przez organ I i II instancji. Organ I instancji stwierdził, iż R. A. we wskazanym powyżej okresie nie prowadził wspólnego gospodarstwa domowego z rodziną. Z uwagi na powyższe nie należy go wliczać do składu rodziny w myśl z art. 6 ust. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, który stanowi, iż rodzina - to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W ocenie strony skarżącej dopuszczalny jest pogląd, iż R. A. nadal wspólnie zamieszkuje z rodziną natomiast zdecydowanie w tym okresie nie prowadził wspólnego gospodarstwa domowego z rodziną. Jednostka wojskowa zapewnia żołnierzowi odbywającemu zasadniczą służbę wojskową zakwaterowanie, wyżywienie, umundurowanie, wyekwipowanie, jak również miesięczne uposażenie pieniężne w kwocie około 150zł, czego organ II instancji nie wziął pod uwagę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o odrzuceni skargi, podnosząc iż dyrektor PCRP w K., jako organ jednostki samorządu terytorialnego, właściwy do orzekania jako organ I instancji nie ma legitymacji procesowej do w niesienia skargi w sprawie, w której wydał decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego jest oparte na zasadzie skargowości, co oznacza, iż postępowanie sądowe może zostać uruchomione jedynie na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Skargowy charakter postępowania przez sądami administracyjnymi wynika z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w myśl którego uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza przepisu art. 50 § 1 u.p.s.a. wskazuje, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Interes taki musi wynikać z przepisu prawa materialnego, przy czym chodzi tu o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki, pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy mówiąc, interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja skargowa, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, decydują więc przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." Warszawa 2004 r., s. 89). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 1355/98 /nie publ./, w wyroku z 5 października 1998 r. sygn. akt II SA 1104/98 /nie publ./, w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r. sygn. akt I SA 1326/93 /Glosa nr 1 z 1996 r. poz. 5/ i w wyroku z 13 grudnia 1992 r. sygn. akt I SA 1725/93 /Glosa nr 4 z 1997 r. poz. 13/. W rozpatrywanej sprawie Starosta [...] nie ma, w ocenie Sądu, interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia dla S. A. odpłatności za pobyt córki w placówce opiekuńczo – wychowawczej oraz zwolnienia wyżej wymienionego z obowiązku zapłaty części tych należności. Obowiązkiem uregulowania należności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej, wynikający z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zostali obciążeni m.in. rodzice dziecka. Do nich również ustawa kieruje uprawnienie do częściowego lub całkowitego zwolnienia z tegoż obowiązku. W tej sytuacji to m.in. rodzice dziecka mają interes prawny i w konsekwencji legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie zaś starosta powiatu lub jednostka organizacyjna powiatu – powiatowe centrum pomocy rodzinie. Strona skarżąca jest niewątpliwie zainteresowana pobraniem opłaty, o której mowa powyżej. Ma zatem interes o charakterze finansowym w jej pobraniu. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym, a nie prawnym. Tym samym, w ocenie Sądu należało uznać, iż Starosta [...] jak również będące jednostką organizacyjną powiatu - Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K., nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak interesu prawnego po stronie powiatu i powiatowego centrum pomocy rodzinie w niniejszej sprawie jest następstwem, przyznania tym jednostkom roli organu administracyjnego orzekającego w sprawach dotyczących odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo wychowawczej – art. 81 ust. 3 i ust. 4 i art. 112 ust. 1 i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, w całej rozciągłości, wyrażony w szeregu orzeczeniach sądowych pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żadna jednostka tego organu) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że powiat, którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez jednostkę samorządu terytorialnego następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (por. postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006r. sygn. akt I OSK 386/05 Lex nr 194022, postanowienie NSA z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt II FSK 818/05, Lex 274863, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006r., sygn. akt II OSK 780/05, Lex nr 209459, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 29 listopada 2004r., sygn. akt III SA/Gd 587/04, Lex nr 203321, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997r., sygn. akt IV SA 802/95 opubl. ONSA 1997/4/179, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 grudnia 2004r., sygn. akt II SA/Łd 918/03 niepubl., postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2003r., sygn. akt II SA/Łd 1957/02 niepubl.). Sąd podziela również stanowisko wyrażone w przywołanym powyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006r., iż w sytuacji gdy strona postępowania administracyjnego nie jest zainteresowana poddaniem kontroli sądu administracyjnego korzystnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, a zachodzą przesłanki niezgodności tej decyzji z prawem, skargę może wnieść prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Obowiązujące uregulowania prawne nie stoją na przeszkodzie by wystąpienie do tych organów złożyła jednostka samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.