II SA/Łd 962/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2009r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i A. małż. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 97 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił podjęcia zawieszonego postępowania z wniosku A. i B. małż. R. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. A [...], działka nr 176. Wyjaśniając podstawy rozstrzygnięcia organ przypomniał, iż A. i B. małż. R. wnioskiem z dnia 16 lipca 2001r. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2004r. Prezydent Miasta zawiesił postępowanie z uwagi na ustalenie, iż w sądzie powszechnym toczy się postępowanie o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego z dnia 2 września 1988r. oraz umowy z dnia 7 września 1993r. Następnie w dniu 15 kwietnia 2008r. wpłynął do Urzędu Miasta wniosek A. i B. małż. R. o podjęcie zawieszonego postępowania, którzy podnieśli, iż w chwili obecnej nie toczy się żadne postępowanie w sądzie powszechnym, które byłoby wytoczone przed 13 grudnia 2004r., a którego przedmiotem byłoby rozwiązanie przedmiotowych umów. Prezydent Miasta wskazał, iż po zapoznaniu się z materiałem sprawy ustalił, iż przyczyny zawieszenia postępowania nie ustąpiły i postępowanie nie może zostać podjęte, zaś okoliczność ta uzasadnia odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. W terminie prawem przewidzianym zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli A. i B. małż. R., zarzucając naruszenie art. 97 §2 w związku z art. 97 §1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędne uznanie, że wydanie decyzji winno być poprzedzone rozstrzygnięciem kwestii rozwiązania umowy użytkowania wieczystego z uwagi na zaniechanie przez skarżących dokonania zabudowy przedmiotowej działki. Wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia i podjęcie zawieszonego postępowania. Uzasadniając zwrócili uwagę, iż kwestią zasadniczą jest rozstrzygnięcie czy postępowaniu cywilnemu prowadzonemu na podstawie art. 240 Kc można nadać status zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisach postępowania administracyjnego. Powołując się na stanowisko komentatorów prawa administracyjnego, wywiedli, iż jeżeli w chwili rozpatrywania wniosku o nabycie własności nieruchomości w drodze przekształcenia toczyłoby się postępowanie dotyczące rozwiązania umowy wieczystego użytkowania w trybie art. 240 Kc nie wstrzymuje to postępowania i uwzględnienia takiego wniosku. Dodał, iż obowiązek organu do dokonania przekształcenia, wynikający z ustawy, wyklucza możliwość odmowy nabycia w sytuacji, kiedy użytkownik wieczysty nie wykonuje swoich obowiązków. Do przekształcenia na podstawie ustawy dochodzi bowiem w związku ze spełnieniem warunków określonych w ustawie, zaś organ nie może odmówić przekształcenia prawa przy ustaleniu istnienia tych warunków. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1, art. 97 §1 pkt 4 i §2, art. 123 §1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i przytaczając art. 97 §1 Kpa wyjaśnił, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 §1 pkt 4 jest uzależnione od łącznego wystąpienia określonych przesłanek tj. postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Dalej powtórzył, iż A. i B. małż. R. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu, jednak w toku postępowania ustalono, iż przed Sądem Okręgowym w Łodzi I Wydziałem Cywilnym w sprawie sygn.akt IC 635/07 toczy się postępowanie w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Podkreślił, iż wobec powyższego organ pierwszej instancji zasadnie orzekł o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, ponieważ wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie cywilnej warunkuje rozstrzygnięcie sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Kolegium podzieliło stanowisko, iż rozstrzygnięcie sądu powszechnego będzie miało istotne znaczenie dla sprawy niniejszej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. i B. małż. R. zarzucili naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w sprawo własności poprzez przyjęcie, iż niezabudowanie przez stronę działki stanowi podstawę do odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podczas gdy do przedmiotowego przekształcenia na gruncie w/w ustawy dochodzi w wyniku spełnienia warunków określonych w tej ustawie zatem przy ich zaistnieniu organ nie może odmówić przekształcenia. Przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 Kpa poprzez błędne i niedokładne ustalenie stanu faktycznego, arbitralną ocenę materiału dowodowego, niewyjaśnienie okoliczności sprawy i przyjęcie, iż winno zostać wpierw zakończone postępowanie cywilne prowadzone na podstawie art. 240 Kc. Nadto naruszenie art. 97 §2 w zw. z art. 97 §1 pkt 4 Kpa poprzez błędne uznanie, że wydanie decyzji dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności winno być poprzedzone rozstrzygnięciem kwestii rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając pełnomocnik powtórzył, iż w chwili złożenia wniosku o podjecie postępowania jak i w chwili obecnej nie toczyło się żadne postępowanie przed sądem powszechnym, które wytoczone byłoby przed dniem 13 grudnia 2004r. a którego przedmiotem byłoby rozwiązanie umów użytkowania wieczystego. Tym samym brak było podstaw do zwieszenia postępowania. Powtórzył za odwołaniem, iż wykształcone na tym tle stanowisko przemawia za zawieszeniem postępowania cywilnego nie administracyjnego prowadzonego w sprawie przekształcenia, nadto obowiązek organu dokonania przekształcenia wynikający z ustawy wyklucza możliwość odmowy nabycia w sytuacji, kiedy użytkownik wieczysty nie wykonuje swoich obowiązków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w pełni podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, sądy administracyjne zostały zaś powołane do badania zgodności z prawem działania organów administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a.), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Podkreślić należy także, iż sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Istotą sprawy jest zatem ustalenie czy organ prawidłowo ocenił, iż nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, która to okoliczność uzasadnia odmowę podjęcia tegoż postępowania. Niemniej jednak z uwagi na argumentację skarżących w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 97 §1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest pojęcie "zagadnienia wstępnego", ustawodawca nie sformułował w tym zakresie żadnej definicji, jednakże z wykształconego na tym tle stanowiska sądów administracyjnych, w pełni podzielanego przez Sąd orzekający, wywieść należy, iż przez pojęcie "zagadnienie wstępne" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (por. wyrok WSA z dnia 17 października 2006r., sygn.akt VI SA/Wa 442/06, niepubl. dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 265649). Przez "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją (wyrok WSA z dnia 17 maja 2007r., sygn.akt I SA/Wa 526/07, dostępny w Lex nr 346395). Z uwagi na ogólne sformułowanie "od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego" należy podkreślić, iż otwarty charakter zagadnienia wstępnego oznacza, iż dla samego pojęcia zagadnienia wstępnego nie ma znaczenia, czy postępowanie, którego ma być ono przedmiotem zostało już w ogóle wszczęte. W świetle powyższego za uzasadnione należy uznać stanowisko organów administracji, iż z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym, sprawa oznaczona sygnaturą akt I C 635/07, w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego gruntu, organ zobligowany był do zawieszenia postępowania administracyjnego. Analiza akt sprawy wskazuje, iż organ zawiesił postępowanie z uwagi na podjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia przyczyn braku zabudowy działki w określonym w umowie terminie i do rozwiązania umowy przed upływem ustalonego terminu, a w ramach tych czynności mieści się postępowanie w przedmiocie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Z uwagi na argumentację skargi, odnosząca się w przeważającej mierze do podważenia zasadności zawieszenia postępowania administracyjnego wyjaśnić należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest jedynie postanowienie o odmowie podjęcia postępowania. Zarzuty na postanowienie o zawieszeniu oparte na twierdzeniu, iż w dacie zawieszenia postępowania nie toczyło się żadne postępowanie przed sądem powszechnym w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego, niemogą tym samym odnieśc zamierzonego skutku. Sąd orzekający, kontrolując prawidłowość zaskarżonego postanowienia poprzez pryzmat art. 97 §1 pkt 4 Kpa stwierdził, iż wszystkie warunki w nim określone zostały spełnione, nie jest bowiem wymagane aby postępowanie cywilne toczyło się w dacie zawieszenia, zaś rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem powszechnym stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do sprawy z wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dla niniejszej sprawy istotne jest, iż w dacie rozstrzygania przez organ pierwszej instancji wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, w dacie wydania przez Prezydenta Miasta Ł. postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, nie ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania administracyjnego. Podstawa zawieszenia istniała również w dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, z tych względów za prawidłowe należy uznać postanowienia organów obu instancji. Jak ustaliły organy postępowanie toczące się przed Sądem Okręgowym w Łodzi I Wydział Cywilny w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nie zostało jeszcze zakończone, okoliczność tę potwierdził również pełnomocnik skarżących obecny na rozprawie. Ustalenie zaś w powyższym zakresie uzasadnia stwierdzenie, iż wobec nie ustania przyczyny zawieszenia postępowania należało odmówić jego podjęcia. Na marginesie zauważyć należy, że wobec ustalenia, iż postępowanie przed sądem powszechnym dotyczące rozwiązania umowy użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy wniosek w przedmiotowej sprawie nadal jest w toku, a zatem istnieje podstawa zawieszenia postępowania i nie ustała, to nawet uwzględnienie argumentów skarżących i uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu pierwszej instancji, w konsekwencji również doprowadziłoby do ponownego zawieszenia postępowania administracyjnego, właśnie z uwagi na sprawę zawisłą przed sądem powszechnym. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów zasługują na uwzględnienie. Podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzekł jak w sentencji. ar