II SA/Łd 966/15

Dnia 12 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi S. M. o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 35/15 w przedmiocie legalności i prawidłowości wybudowania i użytkowania sieci wodociągowo – kanalizacyjnej 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS S. M. zaskarżył do sądu administracyjnego niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 35/15, którym zobowiązano ww. organ do załatwienia w terminie 14 dni od uprawomocnienia się orzeczenia wniosku skarżącego, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ termin wykonania wyroku upłynął bezskutecznie, skarżący wezwał organ do jego wykonania, doręczając mu wezwanie w dniu 29 lipca 2015r. Przed złożeniem skargi, skarżący dokonał wglądu w akta sprawy, celem ustalenia, czy organ podjął w sprawie jakiekolwiek czynności. Wobec stwierdzenia, że organ w niniejszej sprawie żadnej czynności nie podejmował, a termin wykonania wyroku upłynął, skarżący uznał, że zachodzi potrzeba skierowania niniejszej skargi o wymierzenie organowi grzywny za niewykonanie wyroku Sądu, ponieważ poprzednia, wymierzona organowi wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015r., nie przyniosła żadnego skutku. Na tej podstawie skarżący wniósł o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 35/15. Skarżący dodał, że w przypadku, gdyby rozpoznanie niniejszej sprawy miało miejsce "po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 23 lutego 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", wnosi o przyznanie w trybie art. 154 § 7 powołanej ustawy od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości do uznania sądu, a ponadto o zasądzenie w trybie art. 200 powołanej ustawy od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że w dniu 26 lutego 2014r., wpłynął do organu wniosek S. M. o wszczęcie postępowania w przedmiocie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej zlokalizowanej na dz. nr ewid. 340/40; 340/43 obręb [...] wraz z przyłączem do budynku handlowego położonego w B. przy ul. A 4a. Pismem z dnia 5 maja 2014r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek skarżącego, postępowania administracyjnego w przedmiocie prawidłowości wybudowania i przystąpienia do użytkowania sieci wodociągowo-kanalizacyjnej z przyłączem do budynku handlowego położonego w B. przy ul. A 4a na ww. nieruchomościach. W dniu 28 maja 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny na ww. nieruchomości, stwierdzając, iż budynek usługowy wyposażony jest w niezbędną infrastrukturę techniczną w postaci przyłącza wody, kanalizacji i eNN. Ze złożonych wyjaśnień przez Z. Z. wynikało, że instalacja wody w budynku z wodomierzem znajduje się w pomieszczeniu socjalnym. Z. Z. oświadczyła, iż nie zna daty budowy sieci i przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego, a właścicielem obiektu jest od 2003r. i nie wie na jakich zasadach realizowane były przyłącza czy sama sieć. Następnie organ wyjaśnił, że w trybie art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) poinformował, iż przedmiotowe postępowanie administracyjne nie mogło się zakończyć w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin zakończenia na dzień 25 września 2014r. Dodatkowo w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ wezwał gestora sieci do złożenia stosownych wyjaśnień w zakresie realizacji, użytkowania i eksploatacji przedmiotu postępowania. Na podstawie art. 37 § 2 i art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz pisma z dnia 26 września 2014r., będącego w swej treści uzupełnieniem ww. zażalenia na bezczynność, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wyznaczył PINB w B. dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 24 listopada 2014r. W toku prowadzonego postępowania po rozpatrzeniu skargi S. M. na bezczynność, WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 35/15, zobowiązał PINB w B. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. W dniu 10 sierpnia 2015r., wpłynęła skarga na niewykonanie ww. wyroku. Odnosząc się do przedmiotowej skargi organ stwierdził, że jest ona zasadna. Zdaniem organu podkreślenia jednak wymaga fakt, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest odeń niezależne. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne oraz konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw. Powołując się na obowiązujący system prawny, organ podkreślił, iż każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień składania skarg i petycji w związku z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, który powoduje, przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej, nawarstwianie się spraw. Szeroki zakres ustawowych kompetencji organu nadzoru budowlanego przy niewielkiej liczbie pracowników powoduje zaś, iż organ staje przed wyborem "mniejszego zła", wybierając kontrole gdzie ewidentnie występuje bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, narażając się tym samym na bezczynność w innych ważnych sprawach. W chwili obecnej organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora, trzech referentów, którzy na dzień dzisiejszy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 tysięcznego powiatu o obszarze 971 km2, na terenie którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe m.in. A S.A. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dodatkowo wyjaśnił, iż prowadzi kilkadziesiąt odrębnych postępowań administracyjnych z udziałem S. M., który wykorzystując skrupulatnie prawne możliwości swojego uczestnictwa w prowadzonych postępowaniach oraz przysługujące mu uprawnienia obnaża błędy ustrojowe, nieprawidłowości w funkcjonowaniu naszej jednostki, które są niezależne od tut. organu. Podkreślenia wymaga fakt braku zrozumienia występującego problemu przez organy zwierzchnie. Organ szczebla powiatowego sam musi rozwiązywać problem braku środków finansowych na prawidłowe funkcjonowanie. Dodatkowe obciążenie inspektoratu grzywnami za bezczynność czy też przewlekłość nie pomoże w ulepszeniu pracy jednostki, która poprawić się może jedynie w przypadku zwiększeniu kadry inspektoratu, na co potrzebne są środki finansowe, których w budżecie na chwilę obecną nie ma. W związku z powyższym organ wniósł o odrzucenie skargi. Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016r. skarżący oświadczył, iż do daty wyrokowania organ nie podjął żadnej czynności w sprawie po doręczeniu mu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." – w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 P.p.s.a). Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Podkreślić zatem należy, że zgodnie z art. 286 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Natomiast § 2 wymienionego artykułu stanowi, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji, określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd, liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Warunkiem formalnym wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest ponadto uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący dopełnił tej czynności, kierując do organu w dniu 29 lipca 2015 roku stosowne wezwanie. Następnie w dniu 10 sierpnia 2015r. S. M. złożył za pośrednictwem organu administracji skargę do sądu w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., żądając wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 35/15. Wspomnianym wyrokiem sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 26 lutego 2014 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się ww. wyroku. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 29 kwietnia 2015r. wraz z aktami administracyjnymi został doręczony organowi w dniu 1 lipca 2015r. Zatem od tej chwili Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązany był załatwić sprawę toczącą się z wniosku S. M. w terminie 14 dni. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, organ nie podjął żadnych działań w celu wykonania wskazanego wyroku, a określony wyrokiem sądu termin ekspirował bezskutecznie. Skoro zatem organ, w wyznaczonym wyrokiem sądu terminie, sprawy nie załatwił, to wniosek o wymierzenie grzywny w trybie art. 154 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa. Świadczy również o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W szczególności usprawiedliwieniem braku respektowania prawomocnego wyroku nie mogą być argumenty podniesione przez organ w odpowiedzi na skargę, a mianowicie trudności kadrowe organu, konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz wielość pism, czy skarg kierowanych przez strony, na które odpowiadać musi organ. Okoliczności te mogą jedynie wpływać na wysokość grzywny nałożonej na organ za niewykonanie prawomocnego wyroku (por. np. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2013 roku, sygn. akt I OSK 2005/12 oraz z dnia 1 października 2010 roku, sygn. akt I OSK 1166/10 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy, sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w wysokości dwóch tysięcy złotych. Sąd uwzględnił przy tym wskazane przez organ okoliczności i uznał, że grzywna w kwocie określonej w pkt 1 wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim naruszony został termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czemu dał wyraz w pkt 2 wyroku. Sąd uznał również za zasadny wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej i na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. przyznał skarżącemu kwotę jednego tysiąca złotych w związku z uwzględnieniem skargi, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Jakkolwiek bowiem skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz. 658), mocą której wskazany przepis został wprowadzony do nowelizowanej ustawy, na podstawie przepisów przejściowych (art. 2 zd.1 ustawy zmieniającej) jego stosowanie możliwe jest również w sprawach wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (15 sierpnia 2015r.). O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. a.tp.