II SA/Łd 986/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na rozbiórkę, budowę i zatwierdzającą projekt budowlany oddala skargę. a.bł. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735) - dalej: k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., znak [...] wydane w przedmiocie zawieszenia z urzędu, wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., znak [...], udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych: elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na nieruchomości położonej przy ul. A 6 w Ł. Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. wznowił na wniosek J.D. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej w/w decyzją ostateczną z dnia [...] r. Z akt sprawy wynika nadto, iż J. D. wystąpił jednocześnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., który to wniosek został rozpatrzony odmownie, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie nie jest ostateczne, z uwagi na fakt skorzystania przez skarżącego z przysługującego prawa wniesienia odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Do dnia wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego, odwołanie strony nie zostało rozpatrzone. Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowione postępowanie administracyjne do czasu zakończenia ostateczną decyzją postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia skarżący wniósł zażalenie, w którym zarzucał naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie wniosku o wznowienie postępowania nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd lub inny organ. Wniósł o uchylenie zaskrzonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie strony rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z [...] r. nie stanowi zagadnienia wstępnego niezbędnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie pozostaje w jakimkolwiek bezpośrednim związku z prowadzonym postępowaniem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją ostateczną. Kwestia ta nie dotyczy bowiem żadnej z ustawowych przesłanek wznowieniowych, a przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji podejmowanej w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego nie wymagają uprzedniego ostatecznego rozpatrzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zaskarżonym niniejszą skargą postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w treści stanowiącego podstawę prawną wydania kwestionowanego postanowienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ. W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż jak wynika z dokonanych ustaleń faktycznych skarżący występując o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., wystąpił jednocześnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia, podlegającym rozpatrzeniu przez inny organ. Wniosek ten, co wynika z poczynionych przez organ ustaleń jest przedmiotem odwołania J.D. wniesionego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] r. Mając zatem na uwadze, iż w wyniku rozpatrzenia odwołania strony może dojść do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, zasadnym było zdaniem organu odwoławczego, zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, do czasu zakończenia ostateczną decyzją administracyjną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzja z dnia [...] r. nie jest uzależnione od uprzedniego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji; a nadto art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu i instancji, w sytuacji, gdy zażalenie skarżącego zasługiwało na uwzględnienie. Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uzasadniając podniesione zarzuty pełnomocnik skarżącego odwołując się wskazanego w skardze orzecznictwa sądów administracyjnych wywodził brak istnienia bezpośredniego związku pomiędzy przedmiotowym postępowaniem wznowieniowym, a zawisłym przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowalnego postępowaniem odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. Podkreślał, iż przepisy regulujące instytucje wznowienia postępowania administracyjnego nie wymagają uprzedniego ostatecznego rozpatrzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Natomiast zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest takie zagadnienie, od którego zależy możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga J.D. została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. :Dz.U. z 2022 poz. 329) - dalej: p.p.s.a. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej w powyższym zakresie Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu, co obligowało Sąd do oddalenia skargi. W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi J.D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o zawieszeniu z urzędu, wznowionego postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., znak [...], udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz instalacji zewnętrznych: elektrycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, na nieruchomości położonej przy ul. A 6 w Ł. Podstawę prawną wydania kwestionowanego postanowienia stanowiły przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. 2021 r. poz. 735) – dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast sporną pomiędzy stronami niniejszego postępowania pozostaje kwestia zależności wznowionego postępowania administracyjnego wobec pozostającego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jak już bowiem wcześniej wskazano z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych bezspornie wynika, iż skarżący niezależnie od złożonego wniosku o wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., równolegle wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...], jako organ właściwy w I instancji do rozpatrzenia żądania skarżącego, odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej wyżej przywołanej decyzji z dnia [...] r. Od wydanego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które to odwołanie nie zostało rozpatrzone do dnia wydania zarówno postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, jak i wydania postanowienia o zawieszeniu wznowionego postępowania, co miało miejsce w dniu [...] r. Tym samym dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu niezbędnym jest ocena, czy wynik zawisłego przed organem odwoławczym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego zależy możliwość rozpatrzenia i wydania decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowieniowym. W powyższym zakresie wskazać należy, co zresztą słusznie podnosiły procedujące w niniejszej sprawie organy administracji, iż przepisy k.p.a. nie przewidują rozwiązań prawnych, które regulowałyby sytuację zbiegu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej i postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który to pogląd Sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela, iż w przypadku zbiegu postępowań trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji administracyjnych uwzględnić wymaga pierwszeństwo skutków materialnych decyzji nieważnościowej, przed skutkami formalnymi, jakie niesie decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym. Podkreślić należy, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności powoduje dalej idące następstwa prawne, niż zastosowanie trybu wznowieniowego. Stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje bowiem jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, co w konsekwencji czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Tym samym przyjmuje się, że w razie zbiegu pozostającego w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz wznowienia postępowania zakończonego decyzja ostateczną, organ prowadzący postępowanie wznowieniowe winien rozważyć zawieszenie tego postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcia wydawane w tych postępowaniach mogą pozostawać względem siebie w relacji zagadnienia wstępnego. Przy czym co istotne, na powyższą zależność bez wpływu pozostaje, który z analizowanych ustawowych trybów nadzwyczajnych został wdrożony jako pierwszy, a jedyną cezurą czasową jej zastosowania jest pozostające w toku, niezakończone decyzją ostateczną postępowanie nieważnościowe (por. wyroki NSA z 21 maja 2010 r., II OSK 859/09; z 21 listopada 2012 r., II OSK 1318/11; wyroki WSA w Krakowie z 22 listopada 2010 r., II SA/Kr 985/10; z dnia 18 lipca 2019 r., II SA/Kr 244/19; wyroki WSA w Warszawie z 19 lutego 2008 r., I SA/Wa 1755/07; z dnia 4 kwietnia 2019r., VII SA/Wa 2167/18; www.orczeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego w ocenie Sądu procedujące w sprawie organy obu instancji zasadnie uznały, iż wynik pozostającego w toku postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie i wydanie decyzji w postępowaniu prowadzonym w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją, co skutkowało koniecznością zawieszenia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym zarzuty skargi, co do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. uznać należy za nieuzasadnione. Natomiast, co do przedstawionej przez pełnomocnika strony skarżącej argumentacji odnośnie możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie wskazanego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., popartej przywołanym orzecznictwem sądów administracyjnych, Sąd stwierdza, iż co do zasady zgadza się z tezami wskazanych w skardze orzeczeń, jednakże dotyczą one zgoła innych stanów faktycznych, niż w niniejszej sprawie. Bez wpływu na wynik niniejszego orzeczenia pozostaje również podnoszona przez pełnomocnika strony opieszałość i zaniechania procedujących w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego organów. Wskazać bowiem należy, iż w przypadku gdy strona uważała, iż rozpatrujący jej wniosek o wznowienie postępowania organ pozostawał w bezczynności, czy też działał w sposób przewlekły, mogła skorzystać z przewidzianych prawem skargi na bezczynność lub na przewlekłe postępowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. dc