II SA/Łd 990/09

Dnia 6 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA: Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie czasowego odebranie psa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Ł. na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 106, poz. 1002 ze zm.), art. 104 i 107 k.p.a. z urzędu orzekł o czasowym odebraniu psa J.L. oraz przekazaniu go Schronisku dla Zwierząt w Ł. i wskazał, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ argumentował, że pismem z dnia 6 marca 2009 r. Straż Miejska wniosła o odebranie psa J.L., wskazując że jest on utrzymywany w niewłaściwych warunkach bytowania, przebywa nieustannie pod klatką schodową bloku, w którym zamieszkuje jego właścicielka. Dotychczas nakładane na stronę przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej i Policji w drodze mandatów grzywny nie doprowadziły do poprawy warunków bytowania zwierzęcia. W odwołaniu od decyzji J. L. podniosła, że pies został 7 lat temu znaleziony pod płotem i przygarnięty przez odwołującą. Pies jest sukcesywnie odrobaczany, szczepiony i poddawany badaniom lekarskim. Co istotne, jest własnością jej chorego na Zespół Downa, ubezwłasnowolnionego syna M. Zwierzę jest łagodne, czego dowodem jest fakt, iż kilkakrotnie skradziono mu obrożę, choć często zbyt hałaśliwie szczeka. Do odwołania strona załączyła dokumentację fotograficzną. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 i 3, art. 3, art. 6 ust. 2 pkt 10, art. 7 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2003 r. nr 106, poz. 1002 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach organ orzekający przytoczył treść rozstrzygnięcia Burmistrza, odwołania oraz przepisów stanowiących podstawę prawną wydanej decyzji i stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Straży Miejskiej o odebranie J.L. psa rasy mieszaniec, który jest utrzymywany w niewłaściwych warunkach bytowania, jak również w stanie rażącego niechlujstwa, przebywa nieustannie pod klatką schodową w bloku, w którym zamieszkuje właścicielka. Wcześniejsze rozmowy i grzywny z odwołującą nie doprowadziły do poprawy bytowania zwierzęcia. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że wyrokiem nakazowym z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt II W 222/09 Sąd Rejonowy w Ł. II Wydział Karny uznał J.L. winną popełnienia zarzucanego jej czynu i w trybie art. 65 § 2 k.w. z zw. z art. 9 § 2 k.w. obciążył ją karą grzywny w wysokości 300 zł. W tych okolicznościach Kolegium oceniło decyzję organu I instancji, jako zgodną z przepisami obowiązującego prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.L. zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez uznanie, że pies jest utrzymywany w niewłaściwych warunkach bytowania w stanie rażącego niechlujstwa oraz art. 7 ust. 1, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zwierzę jest utrzymywane we właściwych warunkach bytowych. Skarżąca wniosła o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: zaświadczenia psychologa ze Specjalistycznego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego z dnia 22 października 2009 r. na okoliczność choroby syna i zaleceń w zakresie sprawowanej nad nim opieki oraz pisma z gabinetu weterynaryjnego z dnia 12 października 2009 r. na okoliczność stanu zdrowia psa i sprawowanej opieki weterynaryjnej, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o jej uchylenie. Uzasadniając skargę J.L. powtórzyła w zasadzie zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji, dodając, że pies ma urządzone posłanie i jest karmiony kilka razy dziennie. Z uwagi na to, że jest on psem "z ulicy" niejednokrotnie ucieka podczas spacerów i wraca po kilku godzinach, czekając pod klatką schodową, aż skarżąca po niego zejdzie. J.L. zrzuciła również, że wyprowadzenie przez Kolegium wniosku o niewłaściwych warunkach bytowych zwierzęcia z powołaniem się na wyrok nakazowy jest zupełnie niezasadne, ponieważ sprawa wykroczenia nie została jeszcze prawomocnie zakończona i nie ma nic wspólnego z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2009 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od obowiązku uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2010 r. Sąd wstrzymał na wniosek J.L. wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zasadnie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Ł. o czasowym odebraniu psa J.L. i przekazaniu go Schronisku dla Zwierząt w Ł. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 10, art. 7 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2003 r. nr 106, poz. 1002 ze zm.). W rozumieniu przywołanych norm prawnych nieuzasadnione lub niehumanitarne zabijanie zwierząt oraz znęcanie się nad nimi jest zabronione. Przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, a w szczególności: utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywanie ich w stanie rażącego niechlujstwa oraz w pomieszczeniach albo klatkach uniemożliwiających im zachowanie naturalnej pozycji. Zwierzę traktowane we wskazany wyżej sposób może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne. Decyzja w tym przedmiocie podejmowana jest z urzędu lub na wniosek Policji, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt i podlega ona natychmiastowemu wykonaniu. Zdaniem Sądu, wydanie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia w oparciu o art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na organ administracji publicznej obowiązek jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc ustalenia, że zwierzę jest faktycznie utrzymywane w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym w stanie rażącego niechlujstwa, czy też w pomieszczeniach albo klatkach, które uniemożliwiają mu zachowanie naturalnej pozycji i poparcia ustaleń w tym przedmiocie rzeczowym materiałem dowodowym. W toku każdego postępowania administracyjnego, w tym także prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zwierząt, organ administracyjny zobligowany jest przestrzegać ściśle określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) zasad procedowania. Mianowicie, jego obowiązkiem jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 § 1). Organ administracji publicznej jest bowiem zobligowany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, czy też oględziny (art. 77 § 1, art. 75 § 1). Dopiero na podstawie kompletnego materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym, okoliczność może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 80). Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ł. Sąd stwierdził przede wszystkim, że organom obu instancji umknęła z pola widzenia regulacja art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, który to przepis stanowi, iż w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Z kontrolowanych decyzji nie wynika - w ocenie Sądu - w jakiej wysokości należnościami została obciążona skarżąca, co oznacza, że dotknięte są one wadą związaną z ich wykonalnością. Z przepisu zawartego w art. 7 ust. 5 ustawy wynika, że do należności z tytułu kosztów, o jakich mowa w ust. 4 stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalenie rzeczonych należności związanych z dalszym utrzymaniem, leczeniem, czy transportem zwierzęcia już po wydaniu decyzji o jego odebraniu właścicielowi wymykałoby się bowiem spod kontroli zarówno organu II instancji, jak i sądu administracyjnego. Dlatego też zasadny jest wniosek, że decyzja w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia, w tym wypadku psa, z której nie wynika w jakiej wysokości należnościami została obciążona strona, dotknięta jest wadą związaną z jej niewykonalnością. Tożsame stanowisko w tym przedmiocie zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2417/02 (Lex nr 523947). Niezależnie od powyższego uchybienia w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego, Sąd analizując akta administracyjne sprawy niniejszej uznał, że wydanie decyzji o czasowym odebraniu psa J.L. nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem przez Burmistrza Ł. jakichkolwiek czynności wyjaśniających, których celem byłoby ustalenie, czy rzeczywiście przebywa on w warunkach, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy o ochronie zwierząt, uzasadniających wydanie w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 stosownej decyzji administracyjnej o czasowym odebraniu zwierzęcia. Jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji jedynym dowodem, który organ I instancji wbrew obowiązującym zasadom procedury administracyjnej, uznał za dostateczny do wydania orzeczenia o czasowym odebraniu zwierzęcia, jest pismo Komendanta Straży Miejskiej z dnia 6 marca 2009 r. z wnioskiem o odebranie skarżącej psa rasy mieszaniec. W aktach sprawy brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów, jak chociażby dokumentacji fotograficznej, protokołu oględzin miejsca, w którym przebywa pies, czy też opinii lekarza weterynarii, które potwierdzałyby zasadność wniosku Komendanta Straży Miejskiej o odebranie psa i twierdzenie, że pies rasy mieszaniec utrzymywany jest w niewłaściwych warunkach bytowania, w stanie rażącego niechlujstwa, przebywa w pomieszczeniu albo w klatce uniemożliwiającej mu zachowanie naturalnej pozycji. Takie autorytarne działanie Burmistrza nie może zostać zaaprobowane, albowiem narusza – w ocenie Sądu – dyspozycję art. 7, 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. i istotnie podważa zaufanie obywateli do organów Państwa. Jakkolwiek celem decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia jest troska o jego dobro i zapewnienie mu należytej ochrony, to jednak organ nie może zapominać o wiążących go zasadach procedury administracyjnej, których podstawowym celem jest rzetelne, a więc zgodne z prawdą ustalenie i udokumentowanie stanu faktycznego sprawy. Dodać w tym miejscu trzeba, że wobec biernej postawy organu administracyjnego w dążeniu do zgromadzenia materiału dowodowego, to strona skarżąca w oparciu o załączoną do odwołania, a następnie do skargi dokumentację fotograficzną i zaświadczenie lekarza weterynarii, starała się obalić gołosłowną tezę Burmistrza o utrzymywaniu psa w niewłaściwych warunkach bytowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, które zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 k.p.a. obciążą organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt III SA/GL 468/09 - Lex nr 526578). Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1780/07 – Lex nr 508430). Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na aktualną na tle rozpoznawanej sprawy tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. I OSK 1519/06 (Lex nr 417727), zgodnie z którym w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest nałożenie na stronę danego postępowania administracyjnego określonej przepisami kary pieniężnej lub zobowiązanie jej do wykonania innego rodzaju obowiązku, a więc w sytuacji podjęcia działań o charakterze represyjnym, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawiać żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy w takim przypadku powinien być kompletny i w sposób jednoznaczny wskazywać na podmiot, który podlega ukaraniu karą pieniężną jako sprawca dokonanego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie nie sposób – zdaniem Sądu - przemilczeć faktu, iż J.L. nie została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu przez organ administracyjny postępowania w sprawie czasowego odebrania psa, tak jak stanowi o tym art. 61 § 4 k.p.a. Ponadto przed wydaniem decyzji zarówno organ I jak i II instancji nie zapewniły jej możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co zebranego materiału dowodowego, naruszając tym samym wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Według Sądu, istotne zastrzeżenia budzi również postawa organu odwoławczego, który w motywach zaskarżonej decyzji wbrew dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. ani jednym zdaniem nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i co istotne nie dostrzegł uchybień, jakie miały miejsce w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, mimo iż jego obowiązkiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 k.p.a. była nie tylko ocena zasadności odwołania, ale przede wszystkim ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Dodać w tym miejscu trzeba, że rozpatrzenie odwołania przez Kolegium nastąpiło z uchybieniem siedmiodniowego terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt. Burmistrz Ł. przekazał Kolegium odwołanie wraz z aktami sprawy w dniu 15 kwietnia 2009 r., natomiast organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie dopiero w dniu [...] r. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Ł. zostały wydane z istotnymi naruszeniami przepisów prawa materialnego i procesowego, które musiały skutkować wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ I instancji zobligowany będzie ustalić i należycie udokumentować stan faktyczny sprawy, aby następnie na jego podstawie ocenić, czy spełnione są przesłanki z art. 6 ust. 2 pkt 10 ustawy o ochronie zwierząt i wydać w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie. W toku postępowania organ powinien czuwać nad zapewnieniem stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji zadośćuczynić obowiązkom wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c, art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] r. W trybie art. 153 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. B.C.