II SA/Łd 992/19

Dnia 25 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Góra Świętej Małgorzaty z dnia 10 kwietnia 2019 roku nr V.41.2019 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Góra Świętej Małgorzaty na 2019 rok stwierdza nieważność § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. a.bł. 10 kwietnia 2019 r. Rada Gminy Góra Świętej Małgorzaty, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz.122), podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Góra Świętej Małgorzaty na 2019 rok. W § 6 uchwały określono, iż sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie realizują Gmina Góry Świętej Małgorzaty reprezentowana przez Wójta Gminy poprzez podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy udziale osób prywatnych, szkół, organizacji pozarządowych oraz wskazanych pracowników Urzędu Gminy prowadzących sprawy z zakresu ochrony zwierząt poprzez finansowanie zakupu karmy dla w/w zwierząt, dokarmianie zwierząt oraz koordynację pracy wolontariuszy Prokurator Rejonowy w Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, zarzucając naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 6 uchwały kwestii dotyczącej opieki nad wolno żyjącymi kotami poprzez zaniechanie wskazania konkretnych działań związanych z opieką nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiem. W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że § 6 zaskarżonej uchwały jest na tyle ogólny, iż nie może być uznany za wypełniający ustawowy obowiązek nałożony na radę gminy w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt. W tym zakresie odwołał się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Niewystarczające jest w ramach realizacji normy art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt ograniczenie się przez organ stanowiący gminy wyłącznie do ogólnego powołania się na organizacje społeczne, jako podmioty realizujące zadanie, i niedookreślenie w żaden sposób formy/sposobu realizacji zadania. Wykładnia celowościowa art. 11 i art. 11a ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Z powyższych względów Prokurator Rejonowy w Ł. wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Góra Świętej Małgorzaty wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu zaskarżona uchwała spełnia wymogi delegacji ustawowej zawartej w art. 11 oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Skarżone postanowienie uchwały jest prawidłowe w świetle celowościowej wykładni ustawy i kwestionowanej uchwały. Zdaniem organu gminy działania opisane w uchwale zostały skonkretyzowane nie tylko w treści Rozdziału 2 uchwały, ale również we wprowadzeniu do uchwały oraz w treści Rozdziału 2 pkt. Ad a) uchwały. Zaskarżona uchwała dotyczy wszystkich bezdomnych zwierząt na terenie gminy, w szczególności psów i kotów. Treść Rozdziału 2 pkt. Ad b) uchwały została sformułowana w oparciu o doświadczenie własne gminy z lat poprzednich, w których nie zarejestrowano żadnych zgłoszeń mających na celu podjęcie interwencji dotyczących kotów wolno żyjących. Dlatego też Rada Gminy Góra św. Małgorzaty, uwzględniając te dane, uznała za zasadne aby postanowienia uchwały w omawianym zakresie były sformułowane w sposób konkretyzujący jedynie odpowiedzialność osoby odpowiedzialnej w gminie za sprawy ochrony środowiska i rolnictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Góra Świętej Małgorzaty z 10 kwietnia 2019 r. w sprawie przyjęcia gminnego programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Góra Świętej Małgorzaty w 2019 roku. Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały. Podkreślić należy, że w orzecznictwie NSA wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA z 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1754/18, z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, z 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Zaznaczyć następnie należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementy gminnego programu mają więc charakter obligatoryjny. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Jeżeli uchwała nie zawiera wszystkich przewidzianych ustawą elementów, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia. Sąd podziela zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zbytnią ogólnikowość wypowiedzi w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Zauważyć należy, że stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że kwestia opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, została zaliczona do elementów obligatoryjnych wskazanej uchwały. Podkreślić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałaby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 1280/18, z 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1353/16, dostępne w CBOSA). Tymczasem w treści § 6 załącznika zaskarżonej uchwały Rada Góra Świętej Małgorzaty ograniczyła się jedynie do wskazania, że gmina realizuje sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie poprzez podejmowanie interwencji w sprawach kotów wolno żyjących przy udziale osób prywatnych, szkół, organizacji pozarządowych oraz wskazanych pracowników urzędu gminy poprzez finansowanie zakupu karmy, dokarmianie zwierząt oraz koordynację pracy wolontariuszy. W ocenie składu orzekającego wskazana regulacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości. Nie wiadomo bowiem, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, kto się tym będzie zajmował, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy, nie wskazano organizacji pozarządowych, szkół czy wolontariuszy, którzy dokarmianiem zwierząt mają się zajmować i których pracę koordynowałby wyznaczony pracownik gminy. Zdaniem sądu kwestionowany przepis uchwały pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Natomiast zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt oraz podmiotów odpowiedzianych za wykonywanie tych zadań stanowi istotne naruszenie prawa. Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd stwierdził nieważność § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. Ak.