II SAB/Łd 1/20

Dnia 13 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 roku sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Dyrektora Muzeum Miasta P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Muzeum Miasta P. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 21 listopada 2019 roku o udostępnienie informacji publicznej; 3. zasądza od Dyrektora Muzeum Miasta P. na rzecz skarżącej S. C. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. S.C. , reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Muzeum Miasta P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie Dyrektora Muzeum Miasta P. do rozpoznania wniosku w terminie 3 dni od otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniosła, że w dniu 21 listopada 2019 r. przez platformę ePUAP skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia Dyrektora Muzeum Miasta P. za miesiące wrzesień i październik 2019 oraz ilości odbytych podróży służbowych. We wniosku zawarła również zapytanie na temat ilości osób zatrudnionych w Muzeum wraz z wyszczególnieniem nazwy stanowisk. W ocenie pełnomocnik skarżącej, wnioskowane informacje są informacjami publicznymi, ponieważ dotyczą kwestii gospodarowania majątkiem publicznym oraz organizacji podmiotu publicznego, a więc podlegają one udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Zdaniem pełnomocnik, ustawowy termin na udostępnienie informacji minął w dniu 5 grudnia 2019 r. i od tego czasu Dyrektor Muzeum pozostawał w bezczynności. Ponadto pełnomocnik skarżącej podniosła, że wobec zignorowania przez Dyrektora Muzeum powyższego wniosku i braku odpowiedzi w terminie ustawowym skarżąca w dniu 5 grudnia 2019 r. podjęła próbę polubownego załatwienia sprawy i wystosowała do podmiotu informacje o upływie terminu do rozpatrzenia wniosku. Skarżąca poinformowała podmiot, że termin na rozpatrzenie wniosku minął 5 grudnia 2019 r. oraz poprosiła o niezwłoczne przekazanie informacji. Skarżąca podkreśliła, że wysokość wynagrodzenia brutto funkcjonariusza publicznego, jakim jest Dyrektor Muzeum, jest jawna i podlega udostępnieniu, zaś organ jest zobowiązany zareagować na wniosek. W odniesieniu do powyższego pełnomocnik skarżącej dodała, że próba zignorowania wniosku w celu uniknięcia odpowiedzi na pytanie o wysokości wynagrodzenia Dyrektora Muzeum naraża organ na konsekwencje, chociażby skargę na bezczynność. Warto wspomnieć, iż skarżąca nie miała obowiązku wysyłać tej informacji, ponieważ skargę na bezczynność nie musi poprzedzać żaden środek zaskarżenia. Kopia wystosowanego pisma znajduje się w załączniku. W dalszej części skargi pełnomocnik skarżącej wskazała, że do dnia nadania niniejszej skargi, tj. 13 grudnia 2019 r., Dyrektor Muzeum mimo wniesienia dodatkowych pism nie rozpoznał wniosku, tj. nie podjął stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji lub nie wydał decyzji o odmowie. Nie powiadomił również o powodach opóźnienia oraz nie wskazał terminu, w jakim udostępni informacje. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Muzeum Miasta P. wyjaśnił, że powodem przekroczenia terminu było nieprzeczytanie informacji-wniosku na Platformie ePUAP przez Muzeum Miasta P. Organ dodał przy tym, że Muzeum na bieżąco korzysta z komunikacji skrzynki mail:[...] która to podana została także w ePUAP. Nadto organ wyjaśnił, że niestety automatyczne powiadamianie o wiadomości nie zadziałało, zaś fizycznie skrzynka ePUAP nie była w tym czasie sprawdzana. Sprawdzenia skrzynki dokonano w dniu 16 grudnia 2019 r. i jeszcze tego samego dnia skarżącej udzielono wnioskowanej informacji za pośrednictwem platformy ePUAP. W ocenie organu, skarga stała się zatem bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Muzeum Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzenia Dyrektora Muzeum za miesiące wrzesień 2019 i październik 2019 roku oraz ilości odbytych podróży służbowych, a także ilości osób zatrudnionych w Muzeum wraz z wyszczególnieniem nazwy stanowisk (wniosek z dnia 21 listopada 2019 r. przesłany drogą elektroniczną). Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), przywoływanej dalej jako: "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - Lex nr 1264728). Dyrektor Muzeum Miasta P. (samorządowej instytucji kultury, której organizatorem jest Miasto P. – jednostka samorządu terytorialnego) jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., natomiast informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczą bezspornie informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) i ust. 5 lit. c) u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Bezczynność ta, jak podaje organ, ustała jednak po wniesieniu skargi, bowiem odpowiedź na pytania skierowane w trybie dostępu do informacji publicznej, będące przedmiotem niniejszego postępowania, została udzielona skarżącej w dniu 16 grudnia 2019 r., a skarga została nadana (wysłana) w dniu 13 grudnia 2019 r. Fakt ten znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Ustalenie w powyższym zakresie skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udzielił skarżącej wnioskowanej informacji publicznej. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, z uwagi na bezprzedmiotowość żądania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Likwidacja stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia jednakże sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, wskazać należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt: II OSK 468/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wychodząc z powyższych przesłanek, w ocenie Sądu z uwagi na stosunkowo krótki okres bezczynności w sprawie oraz podjęte przez organ działania należało stwierdzić, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do organu drogą e-mailową w dniu 21 listopada 2019 r. Udostępnienie informacji nastąpiło pocztą e-maliową na adres skarżącej w dniu 16 grudnia 2019 r. Sąd nie dopatrzył się przy tym po stronie organu zachowań przyjmujących postać lekceważenia, czy ignorowania wniosku skarżącej, a także złej woli, czy też rażącego niedbalstwa bądź rażącego lekceważenia przez organ ciążących na nim w niniejszej sprawie obowiązków ustawowych. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 21 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 2 sentencji wyroku) w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto o zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wystąpił uzasadniony przypadek w rozumieniu regulacji zawartej w art. 206 p.p.s.a. do odstąpienia od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego, bowiem wniesienie skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy pełnomocnika, ze skargą dotyczących bezczynności różnych organów, w tym instytucji kultury, skarżąca występowała w wielu sprawach sądowoadministracyjnych przed różnymi wojewódzkimi sądami administracyjnymi, w których reprezentowana jest przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika (por. np. wyroki WSA: we Wrocławiu z 6 grudnia 2019 r., IV SAB/Wr 209/19; w Lublinie z 5 grudnia 2019 r.,II SAB/Lu 82/19; w Kielcach z 27 listopada 2019 r., II SAB/Ke 44/19; w Opolu z 19 listopada 2019 r., II SAB/Op 67/19; w Gliwicach z 18 listopada 2019 r., III SAB/Gl 288/19; w Olsztynie z 13 listopada 2019 r., II SAB/Ol 72/19; w Bydgoszczy z 6 listopada 2019 r., II SAB/Bd 83/19; w Opolu z 29 października 2019 r., II SAB/Op 65/19; w Białymstoku z 24 października 2019 r., II SA/Bk 99/19; w Rzeszowie z 8 października 2019 r., II SAB/Rz 86/19). Mając powyższe na względzie Sąd zasądził na rzecz skarżącej jedynie kwotę 100 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. IB