II SAB/Łd 109/12

Dnia 9 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi T. W. i A. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych - zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, aktu rozstrzygającego sprawę budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 562/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na skutek skargi T. W. i A. W. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego robót budowlanych prowadzonych przez M. P. w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego. Projekt ten zatwierdzono decyzją Burmistrza Miasta - Gminy S. z dnia [...] nr [...], o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych na działce nr ewid. 91/4 położonej w S. przy ul. A 6. Sąd wskazał, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, brak materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia decyzji oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia. Nadto, Sąd wyjaśnił, że przed organem stoi konieczność rozpatrzenia wniosku skarżących przy zastosowaniu unormowań z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., winien on też poczynić niezbędne ustalenia w zakresie wskazanych w tychże przepisach przesłanek. Jest nadto zobligowany przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające, z jednoczesnym uwzględnieniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie zarzucili skarżący, a zwłaszcza art. 7-10 K.p.a.. W dniu 10 sierpnia 2012 r. do tutejszego Sądu wpłynęła skarga T. W. i A. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych. Skarżący wnieśli o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania decyzji w sprawie, bowiem w dniu 30 listopada 2011 r. minął ich zdaniem dodatkowy termin wyznaczony organowi do załatwienia sprawy przedmiotowego budynku gospodarczego i wskazali, że do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji w ten sprawie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w celu ustalenia stanu faktycznego w dniu 11 maja 2009 r. zostały przeprowadzone kolejne oględziny, w trakcie których porównano istniejący obiekt z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]. Stwierdzono, że roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego realizowane są w sposób odbiegający od projektu budowlanego, gdyż zmianie uległa wysokość ściany elewacji frontowej z projektowanej 2,55 m na 3,0 m licząc od podestu do krokwi przy wejściu do budynku, wykonano dodatkowy strop wewnątrz budynku rezygnując z wykonania stropodachu, nie wykonano ogniomurów, zmieniono lokalizację komina oraz zmieniono wejście do podpiwniczenia. Ponadto, stwierdzono, że budowa przedmiotowego budynku nie została zakończona. Do zakończenia inwestycji pozostał montaż drzwi wejściowych, schody wewnętrzne z projektowanego pomieszczenia nr 4 do projektowanego pomieszczenia nr 3 oraz schody wewnętrzne do piwnicy. W toku postępowania organ stwierdził, że inwestor prowadził roboty budowlane, pomimo ich wstrzymania wpisem kierownika budowy do dziennika budowy, a jednocześnie nie dokumentował wpisami do dziennika budowy przebiegu robót, co narusza warunki określone w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przepisach. W związku z powyższym organ wydał w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzję nr [...] z dnia [...] nakazującą M. P. sporządzenie projektu budowlanego zamiennego i przedłożenie go w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Z.. Od decyzji tej odwołanie złożyła M. P.. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ponownie analizując akta zgromadzone w prowadzonym postępowaniu oraz biorąc pod uwagę wskazówki zawarte w decyzji nr [...], pismem z dnia 4 października 2010 r. wezwał M. P. do stawienia się w siedzibie organu celem okazania dziennika budowy. Wezwana stawiła się w dniu 29 października 2010 r. i okazała oryginał dziennika budowy dotyczący inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego przeznaczonego do składowania płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych na terenie przedmiotowej nieruchomości, którego kopię załączono do akt sprawy. Jednocześnie złożyła oświadczenie o prowadzeniu, robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowego budynku gospodarczego bez przerw dłuższych niż dwa lata. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem nr [...] z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a w dniu [...] decyzją nr [...] nakazał M. P. sporządzenie w 3 egzemplarzach i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych podczas realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego. Od powyższej decyzji odwołali się T. i A. W.. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Biorąc pod uwagę zalecenia, organ I instancji w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, przeprowadził rozprawę administracyjną. W związku z faktem, iż organ uznał za zasadne uzupełnienie zgromadzonej w sprawie materiału dowodowego, postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał M. P. dostarczenie w terminie do dnia 30 września 2012 r. oceny technicznej robót wykonanych przy realizacji budynku gospodarczego wraz z orzeczeniem o zdatności do użytkowania tego obiektu i inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, protokołami badań i sprawdzeń instalacji wewnętrznych oraz dokumentami potwierdzającymi zaopatrzenie budynku w wodę i energię elektryczną. Organ wyjaśnił, że dopiero po uzyskaniu żądanej oceny tutejszy inspektorat będzie dysponował materiałem dowodowym w oparciu o który wyda rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach, kończonych decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a.). Skargę złożoną w niniejszej sprawie należy uznać za dopuszczalną, bowiem skarżący wyczerpali tryb zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., składając w dniu 11 lipca 2011 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a na przewlekle prowadzone przez inspektora powiatowego postępowanie. Na skutek zażalenia organ II instancji postanowieniem z dnia [...] wyznaczył PINB dodatkowy termin do załatwienia sprawy – do dnia 30 listopada 2011 r.. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I SAB/Wa 40/07- LEX nr 365827, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 111/06 –Lex nr 338187). Wyjaśnić należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że kwestia robót budowlanych prowadzonych przez M. P. była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W wyroku z dnia 2 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 562/05, uchylającym zaskarżone decyzje organów nadzoru budowlanego, Sąd zawarł wytyczne co do dalszego prowadzenia postępowania. W dalszym toku postępowania administracyjnego organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające, gromadził materiał dowody, ale nie załatwił sprawy stosownym rozstrzygnięciem. Na skutek skargi T. i A. W. na przewlekłe działanie organu powiatowego, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy – do dnia 30 listopada 2011 r. Podkreślić należy, że już organ II instancji wskazywał, że organ I instancji pozostaje w bezczynności od dnia 15 lutego 2011 r. W dodatkowo wyznaczonym terminie organ nie rozstrzygnął sprawy, lecz jedynie wezwał T. P. do stawienia się celem złożenia zeznań w sprawie oraz postanowieniem z dnia [...] nakazał inwestorce dostarczenie oceny technicznej robót budowlanych wykonanych przy budynku gospodarczym w terminie do dnia 30 września 2012 r.. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.), przy czym Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji (vide: wyrok NSA z 11 stycznia 1994 r., SAB/Wr 31/93, publ.: ONSA 1995 nr 1 poz. 29; wyrok NSA w Warszawie z 2 lutego 2001 r., I SA 2046/99 ; publ.: LEX nr 54126). W związku z tym postanowienia zobowiązującego do przedłożenia oceny technicznej nie sposób uznać za załatwienie sprawy w rozumieniu art. 35 k.p.a. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, iż w toku przedmiotowego postępowania organ I instancji podejmował wprawdzie pewne czynności, jak np. wydanie postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jednakże mimo upływu znacznego okresu nie tylko od samego wszczęcia postępowania, ale i od zakreślonego terminu przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...], nie zakończył ostatecznie postępowania poprzez wydanie w sprawie rozstrzygnięcia. W związku z tym skargę należy uznać za w pełni uzasadnioną. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na powyższe na mocy cytowanego art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. a.tp.