II SAB/Łd 112/19

Dnia 28 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.), Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 roku sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza bezczynność organu w odniesieniu do wniosku z dnia 21 marca 2019 roku, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku z dnia 21 marca 2019 roku oraz wniosku z dnia 23 października 2019 roku; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz B. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. P. W dniu 30 grudnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga B. M. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca wyjaśniła, iż dnia 21 marca 2019 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej z zakresu: 1. szkoleń oraz innych form dokształcania pracowników Urzędu Gminy w latach 2014 – 2018; 2. szkoleń dla Wójta Gminy R. w latach 2014 – 2018; 3. protokołów z prac Komisji Rewizyjnej, Komisji Bezpieczeństwa Publicznego, Ochrony Przeciwpożarowej, Inwestycji, Planowania Przestrzennego i Komunikacji oraz Komisji Zdrowia, Oświaty, Kultury Fizycznej i Spraw Socjalnych w latach 2014 - 2018; 4. uchwały Nr [...] Zarządu Gminy w R. z dnia [...]r. w sprawie powołania Gminnej Komisji Rozwiazywania Problemów Alkoholowych; 5. przyznawanych nagród dla kierowników referatów gminnych, kierowników i dyrektorów jednostek gminnych w latach 2014 - 2018 wraz z uzasadnieniami; 6. udzielonych odpraw z racji likwidacji Szkoły Podstawowej w B. i Szkoły Podstawowej w S., kogo dotyczyły; 7. umów cywilnoprawnych zawartych w latach 2014 – 2018. W dniu 12 kwietnia 2019 r. strona odpowiedziała na wezwanie Wójta Gminy o sprecyzowanie zapytań. W odpowiedzi strona nie otrzymała informacji z opisanych w pkt 1 i 2 w zakresie z jakiej tematyki były realizowane szkolenia, a w zakresie pkt 7 strona została wezwana do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. Następnie w dniu 23 października 2019 r. strona złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej z zakresu częściowych sprawozdań z realizacji zadania publicznego pt: "Upowszechnianie kultury fizycznej i sportu na obszarze Gminy R." w latach 2017, 2018 oraz 2019 wraz z listami płac i dowodami zapłaty zgodnie z 9 punktu 2 umowy dotacji. W odpowiedzi na wniosek strona nie otrzymała żądanej informacji, ani decyzji odmawiającej. Z kolei w piśmie z dnia 5 listopada 2019 r. strona została wezwana do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, pod rygorem odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, iż do dnia złożenia skargi do sądu tj. do dnia 25 listopada 2019 r. organ nie udostępnił żądanych informacji, ani nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429 ze zm.) – dalej jako: ustawa, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy. Wskazując na zasadność skargi strona wniosła o : 1. zobowiązanie Urzędu Gminy w R. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. rozstrzygnięcie, czy wielkość i szeroki zakres dotyczący informacji publicznej mogą stanowić przeszkodę w jej udzieleniu, oraz czy anonimizacja dokumentów jest czynnością stanowiącą przetworzenie dokumentu; 4. wymierzenie organowi grzywny; 5. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie oddalenie skargi w całości. Ustosunkowując się do wniosku skarżącej z dnia 21 marca 2019 r. organ wyjaśnił, iż w zakresie pkt 1, 2 i 7 wniosku, Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej kwalifikowanej jako informacja publiczna przetworzona. W zakresie pozostałych pytań wniosku informacja została udostępniona zgodnie z żądaniem. Organ zwrócił uwagę, iż dwukrotnie kierował do strony wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego oraz doprecyzowanie żądania. Do momentu złożenia skargi na bezczynność strona zachowała się biernie. Organ ocenił, obszernie uzasadniając swoje stanowisko aktualną linią orzeczniczą, iż nie budzi wątpliwości, że ma do czynienia z informacją przetworzoną. Z kolei ustosunkowując się do wniosku strony z dnia 23 października 2019 r. organ wyjaśnił, iż nie ma do czynienia z bezczynnością. Wniosek obejmował żądaniem, które organ zakwalifikował jako informację przetworzoną. Co za tym, wezwał stronę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w żądaniu przedmiotowej informacji. Z uwagi na brak odpowiedzi skarżącej, decyzją z dnia [...]r. organ odmówił udostępnienia informacji publicznej. W dniu 12 grudnia 2019 r. strona skarżąca złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) –dalej jako: p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania (ewentualnie wszczęcia postepowania) i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Od "milczenia" (niedziałania) organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 19/11 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Realizując powinności wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania - załatwia sprawę w drodze czynności materialno-technicznej lub wydając decyzję. Czynnością materialno-techniczną (pismem) udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że: wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania (np. BIP i itp.), nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy. Decyzję natomiast wydaje się w przypadku: odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki ograniczające dostępność; odmowy udostępnienia informacji przetworzonej z powodu nie wykazania interesu publicznego; umorzenia postępowania, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji stosownie do art. 14 ust. 2 ustawy. W tego rodzaju sprawach, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy R. o udostępnienie informacji publicznej. Po pierwsze nie budzi wątpliwości, że informacje o jakie zwróciła się skarżąca stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Po wtóre, Wójt Gminy R. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy). Niemniej z uwagi na okoliczności sprawy koniecznym jest dodatkowe wyjaśnienie. Dostęp do informacji publicznej o charakterze prostym nie jest ograniczony w takim znaczeniu, że nie wymaga wykazania się interesem prawnym w pozyskaniu takich informacji. Dopiero udostępnienie informacji przetworzonej podlega ograniczeniom. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, dla jej uzyskania powinien bowiem wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten, co do zasady, wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt l OSK 1347/05). Nadto, wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (zob. H. lzdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r., s. 31; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004/2/97). W niniejszej sprawie strona skarżąca złożyła dwa wnioski, wniosek z dnia 21 marca 2019 r. obejmujący żądania opisane w 7 punktach oraz wniosek z dnia 23 października 2019 r. Odnotować należy, iż pismami z dnia 3 kwietnia 2019 r. oraz z dnia 26 kwietnia 2019 r. organ udostępnił skarżącej informacje publiczne dotyczące żądań opisanych w pkt 3 do pkt 6 wniosku z dnia 21 marca 2019 r. Jednocześnie, żądania opisane w pkt 1, 2 i 7 wniosku z dnia 21 marca 2019 r. oraz żądanie z wniosku z dnia 23 października 2019 r. ocenił jako stanowiące informacje przetworzone. I w tym zakresie organ wezwał stronę do wykazania szczególnie istotnego interesu w ich udostępnieniu. Okoliczność, iż skarżąca pozostawiła wezwania organu bez odpowiedzi legła u podstaw wydania dwóch decyzji – decyzji z dnia [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej opisanej w pkt 1, 2 i 7 wniosku z dnia 21 marca 2019 r. oraz decyzji z dnia [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 23 października 2019 r. Wydanie opisanych decyzji legło u podstaw rozstrzygnięcia Sądu o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku z dnia 21 marca 2019 r. oraz wniosku z dnia 23 października 2019r. W powyższym zakresie Sąd orzekł w pkt 2 sentencji, mając na uwadze zapis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, nie w przedmiocie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Oznacza to, iż obecnie Sąd nie jest uprawniony, ani tym bardziej zobowiązany do merytorycznej i formalnej kontroli opisanych decyzji. Jednocześnie ustalenie, iż organ nie pozostaje bezczynny nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter kwalifikowany (z rażącym naruszeniem prawa). Sąd zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. lub zasądzenia odpowiedniej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego (w rozpoznawanej sprawie z tym ostatnim żądaniem jednak nie wystąpiono). W orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przypisania takich cech działaniom organu. Okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny. Skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył dnia 21 marca 2019 r., zaś wnioskowana informacja została udostępniona w pismach z dnia 3 kwietnia 2019 r. oraz z dnia 26 kwietnia 2019 r. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 149 pkt 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Kierując się zaś tymi względami Sąd, w pkt 3 sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, obejmującym żądanie wymierzenia organowi grzywny. Z kolei o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). B.A.