II SAB/Łd 117/16

Dnia 23 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2016 roku sprawy ze skarg U. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania budynku gospodarczego postanawia: odrzucić skargi. LS W dniu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga U.Z. na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowania w przedmiocie wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego, położonego w B. przy ul. A 21. Strona skarżąca wniosła o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku strony w zakreślonym przez sąd terminie; - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - przywoływanej dalej w tekście jako: p.p.s.a.), - wymierzenie organowi grzywny zgodnie z art. 149 § 2 w związku z art. 156 § 6 p.p.s.a. mając na względzie, że bezczynność organu miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od organu kosztów postępowania stosownie do art. 200 p.p.s.a. Dodatkowo strona skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. tj. na podstawie załączonego odpisu skargi, z uwagi na niebudzący uzasadnionych wątpliwości stan faktyczny i prawny. Skarżąca wyjaśniła w uzasadnieniu skargi, iż sprawa wszczęta wnioskiem z dnia 22 marca 2012 r., doręczonym organowi w dniu 26 marca 2012r. nadal nie została zakończona co do istoty. Podkreśliła, że z uwagi na bezczynność organu pismem z dnia 23 października 2012 r. S.M. w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) wniósł zażalenie, które zostało uwzględnione przez organ wyższego stopnia. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2012 r. organ wojewódzki m.in. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 21 stycznia 2013 r. Z uwagi na trwającą bezczynność organu, S.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 29/13 zobowiązał organ do załatwienia wniosku w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po upływie 14 miesięcy bezczynności organ I instancji wyznaczył termin oględzin, które ostatecznie nie zostały przeprowadzone. Z uwagi na dalszą bezczynność organu S.M. wezwał organ do wykonania wyroku, po czym w dniu 10 grudnia 2013 r. złożył skargę na niewykonanie wyroku. Orzeczeniem z dnia 19 marca 2014 r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 83/14 sąd wymierzył organowi grzywnę za niewykonanie wyroku. Po upływie pół roku bezczynności organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy. Następnie, decyzją z dnia [...]. nr [...] organ powiatowy nakazał rozbiórkę obiektu, jednak w toku kontroli instancyjnej organ wojewódzki, decyzją z dnia [...], uchylił zaskarżony akt. Od tego momentu organ I instancji nie podejmował żadnych działań, co skłoniło S.M. do złożenia zażalenia z dnia 30 kwietnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] organ wojewódzki wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 sierpnia 2015 r. i stwierdził, że postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, że organ pozostaje bezczynny. Kolejnym zażaleniem, z dnia 26 sierpnia 2015 r. skarżąca zainicjowała tryb z art. 37 k.p.a. wskazując na przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ I instancji. Uznając zażalenie za zasadne organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...]stwierdził, że organ przewlekle prowadzi postępowanie i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 4 grudnia 2015 r. Ponieważ termin ten upłynął bezskutecznie, skarżąca wystąpiła z niniejszą skargą. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w następstwie złożonego wniosku S.M. z dnia 22 marca 2012 r. wszczął postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy posesji przy ul. A 21 w B. W toku czynności i po analizie materiału dowodowego organ rozdzielił postępowanie na dwa odrębne: - sprawę dot. legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. A 21 w B., - sprawę legalności budowy budynku gospodarczego przy ul. A 21 w B.. Następnie, decyzją z dnia [...] nakazał P.S. rozbiórkę obiektu, jednak w toku kontroli instancyjnej organ wojewódzki, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżony akt. Ponownie przystępując do gromadzenia materiału dowodowego organ I instancji wyznaczył oględziny, po czym w dniu 16 czerwca 2016 r. zobowiązał właściciela do przedłożenia ekspertyzy technicznej obiektu. Odnosząc się do przedmiotowej skargi organ wyjaśnił, iż zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania jest od niego niezależne i wynika z braku odpowiedniej kadry pracowniczej, licznych rozbudowanych postępowań administracyjnych oraz szerokiego zakresu ustawowych kompetencji. Przy piśmie procesowym z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nadesłał decyzję własną z dnia [...] nakładającą na P.S. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu gospodarczego usytuowanego przy ul. A 21 do stanu zgodnego z prawem. Na rozprawie w dniu [...] sąd zapoznał pełnomocnika strony skarżącej z pismem procesowym organu i załączoną decyzją z dnia [...] Pełnomocnik oświadczył, że znana mu jest treść tej decyzji i nie żąda jej doręczenia. Następnie, sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – przywoływanej dalej w skrócie jako: p.p.s.a.) połączyć sprawę niniejszą ze sprawą o sygn. akt II SAB/Łd 118/16 celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, dalej sprawę prowadzić pod sygn. akt II SAB/Łd 117/16. Po ogłoszeniu przedmiotowego postanowienia pełnomocnik skarżącej wniósł o umorzenie postępowania w zakresie pkt 1 skarg, w pozostałej części podtrzymał skargi. Wniósł o odrębne rozstrzygnięcie skarg w zakresie bezczynności i przewlekłości oraz grzywien i sum pieniężnych żądanych w każdej ze skarg odrębnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie sądu pierwszej kolejności, z uwagi na wydane na rozprawie w dniu [...] postanowienie o połączeniu spraw o sygnaturach akt II SAB/Łd 117/16 i II SAB/Łd 118/16, wyjaśnić należy, iż połączenie spraw o wskazanych sygnaturach akt było dopuszczalne z uwagi na zapis art. 111 § 2 p.p.s.a. Stanowi on, iż sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Nie budzi wątpliwości, iż obie sprawy ze skargi U.Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego usytuowanego w B. przy ul. A 21, pozostają ze sobą w związku, dotyczą bowiem oceny tego samego merytorycznego postępowania. Pojęcie związku między sprawami należy rozumieć jako istnienie zależności o istotnym znaczeniu, które odnoszą się do elementów stosunków prawnych w nich uregulowanych. Skoro na pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej składają się elementy podmiotowe (podmioty mające interes prawny lub obowiązek prawny) i przedmiotowe (treść żądanego uprawnienia, treść obowiązku i podstawa faktyczna i prawna), oznacza to, że "w związku" – w rozumieniu art. 111 § 2 – pozostają sprawy, których cechy podmiotowe i przedmiotowe byłyby podobne lub identyczne. Podobieństwo to powinno odnosić się do żądań i przedmiotów rozstrzygnięć (z uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn.akt I FPS 3/06). Z uwagi na powyższe, uzasadnione było połączenie dwu skarg U.Z. (dotyczących bezczynności i przewlekłości postępowania w tej samej sprawie merytorycznej) do ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Powracając na grunt analizowanych skarg podkreślić trzeba, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza każdorazowo analiza jej dopuszczalności. Innymi słowy, sąd zobowiązany jest do zbadania, czy w danej sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi, wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargi U.Z., jako niedopuszczalne podlegają odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na poniżej opisane okoliczności ustalone w niniejszej sprawie. Zwrócić trzeba uwagę, iż stosownie do przepisu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przywołany przepis statuuje zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, zgodnie z którą skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych. Zasada ta ma również zastosowanie w sprawach, w których przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ. Zarówno w przypadku bezczynności organu administracji publicznej, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez ten organ administracji publicznej, takim środkiem jest wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zażalenie to należy złożyć do organu wyższego stopnia – w niniejszej sprawie będzie to Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. - nad organem pozostającym w ocenie strony w bezczynności i przewlekle prowadzącym postępowanie administracyjne – Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B.. Przepis ten przewiduje, że jeżeli nie ma takiego organu wyższego stopnia strona winna wezwać organ, którego bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do usunięcia naruszenia prawa – niewątpliwie z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Niemniej jednak, zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, po przeanalizowaniu akt sprawy należy stwierdzić, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym. Jako dowód wyczerpania trybu wynikającego z art. 37 § 1 k.p.a. skarżąca załączyła do skargi kopię zażalenia na bezczynność i przewlekłość w prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowaniu, zażalenie opatrzone jest datą 26 sierpnia 2015 r. i w tym dniu zostało skierowane do organu wyższego stopnia drogą elektroniczną. Zażalenie to zostało uwzględnione przez organ wyższego stopnia, postanowieniem z dnia [...] W ocenie sądu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, iż S.M. - będący podobnie jak i skarżąca stroną rzeczonego postępowania administracyjnego – złożył do tutejszego sądu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie swojego wniosku z dnia 22 marca 2012 r. w przedmiocie wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego w B. ul. A 21, jak również skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowania w sprawie wniosku z dnia 22 marca 2012 r. w przedmiocie wybudowania i użytkowania opisanego budynku gospodarczego. Po rozpoznaniu tych skarg, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2016 r., w sprawie ze skargi na bezczynność organu, sygn. akt II SAB/Łd 201/15, sąd m.in. w pkt 1 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia wniosku S.M. z dnia 22 marca 2012 r. w terminie jednego miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Z kolei, po rozpoznaniu w tym samym dniu skargi na przewlekłe prowadzenie opisanego postępowania, sygn. akt II SAB/Łd 198/15, sąd m.in. w pkt 3 umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na rozstrzygnięcie w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 201/15. Wydanie przez sąd opisanych orzeczeń ma o tyle znaczenie dla skarg U.Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w przedmiocie wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego usytuowanego w B. przy ul. A 21, że wydanie przywołanych wyroków "konsumuje" stan bezczynności i przewlekłości, ale co ważne – wniesione zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, iż zażalenia U.Z. z dnia 26 sierpnia 2015r. nie mogą potwierdzać wyczerpania trybu zaskarżenia dla potrzeb kolejnych skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten sam organ, w tym samym przedmiocie. Dla skutecznego zainicjowania kolejnej kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości, skarżąca powinna złożyć nowe, kolejne zażalenie do organu wyższego stopnia, czyniąc zadość przepisom art. 52 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero wówczas, po takim wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym, byłoby dopuszczalne wniesienie skarg na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ. Wobec powyższego, strona w dalszym ciągu ma otwartą drogę do skorzystania z art. 37 § 1 k.p.a., a tym samym do wystąpienia ze skargą do sądu. Niniejsze postanowienie nie wyklucza bowiem rozpoznania sprawy po skutecznym wniesieniu kolejnej skargi. Reasumując, niewykorzystanie przez skarżącą dostępnych środków zaskarżenia powoduje, iż złożone do sądu administracyjnego skargi są niedopuszczalne, co obligowało sąd do ich odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. MR