II SAB/Łd 198/15

Dnia 12 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania budynku gospodarczego 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 3. umarza postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 25 sierpnia 2015 r. S. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie wybudowania budynku gospodarczego, położonego w B. przy ulicy A 21, załatwianej przez organ administracji przez 3,5 roku, wnosząc o: pkt 1 - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; pkt 2 - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego; pkt 3 - stwierdzenie, że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 4 - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a.; pkt 5 - w przypadku uzasadnionego oddalenia wniosku z pkt 4 skargi skarżący wniósł o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 p.p.s.a. mając na względzie, że przewlekłość postępowania miała miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa; pkt 6 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Motywując skargę S. M. podniósł, że wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie datowany jest na dzień 22 marca 2012 r. i został doręczony organowi w dniu 26 marca 2012 r. Wobec całkowitej bezczynności organu skarżący wniósł w dniu 23 października 2012 r. zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. do [...]WINB, który postanowieniem z dnia [...] 2012 r. nr [...] wyznaczył PINB dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 21 stycznia 2013 r. Po bezskutecznym upływie wspomnianego terminu skarżący w dniu 11 lutego 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność PINB, który wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 29/13 zobowiązał go do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Po upływie 14 miesięcy bezczynności PINB skierował do stron wezwanie z dnia 28 maja 2013 r. w celu dokonania oględzin. Kolejne wezwania datowane są na 20 czerwca 2013 r., 29 sierpnia 2013 r. i 21 lutego 2014 r. W dniu 2 grudnia 2013 r. skarżący wezwał organ do wykonania wyroku sądu, po czym w dniu 10 grudnia 2013 r. wniósł skargę na niewykonanie wyroku. WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 83/14 wymierzył PINB grzywnę za niewykonanie wyroku. Następnie po upływie pół roku bezczynności, pomimo nieprzeprowadzenia oględzin, organ zawiadomił strony w trybie art. 10 k.p.a., że kończy postępowanie dowodowe w sprawie. Decyzją z dnia [...] nr [...] PINB nakazał rozbiórkę obiektu. Decyzja ta została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją [...]WINB z dnia [...] nr [...]. Od tego czasu PINB nie podjął w sprawie żadnych czynności. W dniu 30 kwietnia 2015 r. skarżący w trybie art. 37 k.p.a. zaskarżył przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB do [...]WINB. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...]WINB stwierdził, że: postępowanie w sprawie jest prowadzone w sposób przewlekły; organ powiatowy pozostaje w sprawie bezczynny; wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 sierpnia 2015 r.; zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; stwierdził, że niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. PINB nie dochował w/w terminu, nie podjął również w sprawie żadnej czynności, która by zmierzała do zakończenia postępowania. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie, argumentując, że w następstwie złożonego w dniu 22 marca 2012 r. (data wpływu - 26 marca 2012 r.) wniosku S. M., organ wszczął w dniu 24 kwietnia 2012 r., postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności zabudowy posesji przy ul. A 21 w B. (budynek mieszkalny i gospodarczego), dz. nr ewid. 456 obręb [...]. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego PINB rozdzielił przedmiotową sprawę na dwa odrębne postępowania, tj.: - znak: [...] - postępowanie dotyczące legalności wybudowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] 21 w B., dz. nr ewid. 456 obręb [...]. - znak: [...] - postępowanie w zakresie legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. A 21 w B., dz. nr ewid. 456 obręb [...]. Niniejsza skarga dotyczy drugiego postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem [...], w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 29/13. PINB odnosząc się do zakresu przedmiotowego postępowania oraz skargi wyjaśnił, iż w dniu [...] 2014 r. wydał stosowne rozstrzygnięcie dotyczące przedmiotu postępowania, nakazując rozbiórkę obiektu gospodarczego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. W związku z faktem, iż inwestor jako strona postępowania nie udostępniła obiektu do oględzin, organ posiłkował się niepełnym materiałem dowodowym, w postaci dokonanych analiz, pomiarów i zdjęć obiektu. Zgromadzony materiał dowodowy był na tyle jednoznaczny i oczywisty, że organ miał podstawę do wydania w/w rozstrzygnięcia. W związku z faktem, iż przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, to przywrócenie stanu zgodnego z prawem winno nastąpić w jej trybach naprawczych - art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (realizacja w warunkach samowoli bez stosownego zgłoszenia). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie badania przesłanek umożliwiających podjęcie procedur legalizacji z art. 49b w/w ustawy, potwierdziła fakt braku ich spełnienia. Przedmiotowa niezgodność dotyczyła braku spełnienia wytycznych zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r. (Dz. Urzęd. Województwa [...] z 2006 r., nr 207, poz. 1628). W toku postępowania odwoławczego [...]WINB decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości decyzję PINB w B. przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. W związku z zażaleniem S. M. z dnia 30 kwietnia 2015 r., złożonym do organu II instancji za pośrednictwem ePUAP, [...]WINB postanowieniem z dnia [...], uznał, iż przedmiotowe postępowanie jest prowadzone przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczając dodatkowy termin załatwienia sprawy. Odnosząc się do przedmiotowej skargi organ stwierdził, iż jest ona niezasadna. PINB w B. wyjaśnił, że zaniedbanie w zakresie terminowości prowadzonego postępowania, czy też przewlekłości jest od niego niezależne. Powodem tego jest brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne, uczestnictwo w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania, czy też konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców. Na chwilę obecną organ prowadzi ok. 800 postępowań z zakresu samowoli budowlanych, do tego dochodzą sprawy z zakresu utrzymania obiektów budowlanych, informacji publicznej i bieżącej korespondencji. Nie ma możliwości szybkiej poprawy pracy jednostki bez wsparcia organów zwierzchnich, poprzez zwiększenie środków przekazywanych dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. umożliwiających zatrudnienie dodatkowych pracowników. Problem ten szeroko został poruszony w opracowaniu Najwyższej Izby Kontroli dotyczącej oceny działalności organów nadzoru budowlanego w zakresie prawidłowości realizacji powierzonych zadań. Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2016 r. skarżący poparł skargę i cofnął żądanie zobowiązania organu do wydania aktu. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi S. M. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wybudowania budynku gospodarczego położonego przy ulicy A 21 w B.. Warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku takiej skargi niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie tryb zażaleniowy poprzedzający wniesienie skargi został niewątpliwie wyczerpany, ponieważ S. M. w dniu 30 kwietnia 2015 r. wniósł do [...]WINB zażalenie na przewlekłe prowadzenie niniejszego postępowania przez PINB w B. Postanowieniem z dnia [...] [...]WINB stwierdził, że postępowanie w sprawie prowadzone jest w sposób przewlekły i wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 24 sierpnia 2015 r. Skarga jest wobec tego dopuszczalna i brak było podstaw do jej odrzucenia jak wnioskował organ w treści odpowiedzi na skargę. Przystępując w następnej kolejności do merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. sąd stwierdził, że jest ona w pełni uzasadniona. Przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i art. 37 § 1 k.p.a. Należy jednak przyjąć, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12 – Lex nr 1233717, 5 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2038/13 – Lex nr 1650937, 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2104/14 – Lex nr 1658404 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia: 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt VI SAB/Wa 37/14 – Lex nr 1508584, 13 marca 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 323/13 – Lex nr 1447027, 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 37/15 – Lex nr 1723841, Wrocławiu z dnia: 16 stycznia 2015 r. sygn. akt III SAB/Wr 9/14 – Lex nr 1625607 i 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14 – Lex nr 1460797, Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 48/13, Lublinie z dnia: 4 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 640/13 – Lex nr 1522743 i 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 589/13 – Lex nr 1502617). W jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 – Lex nr 1296088) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania. Podstawową zasadą procedury administracyjnej zdefiniowaną w art. 12 k.p.a. jest szybkość postępowania administracyjnego, która wyraża się w tym, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 1 - § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego scharakteryzowanego w treści skargi dostarcza, aż nadto argumentów, aby wyciągnąć wniosek o jej prowadzeniu w sposób przewlekły. Niespornym jest bowiem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prowadzi rzeczone postępowanie od 2012 r. w sposób nieefektywny, pozorny, poprzez wykonywanie pojedynczych czynności w odległych odstępach czasu, mających niekiedy cechy pozorności. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] PINB nakazał rozbiórkę obiektu, jednak rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone decyzją [...]WINB z dnia [...] i do chwili obecnej nie zostało zakończone. Materiał dowodowy sprawy niniejszej dowodzi nadto, że PINB na przestrzeni lat 2012-2015 ani razu nie poinformował stron postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy i przyczynach takiego stanu rzeczy. Taka sytuacja nie jest możliwa do pogodzenia z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje, iż przewlekłość postępowania organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takie postępowanie nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Wobec powyższego sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie pierwszym wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie drugim wyroku sąd w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sąd przyznał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł. W punkcie trzecim wyroku sąd mając na względzie brzmienie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a. umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, uwzględniając fakt, że skarżący na rozprawie cofnął żądanie skargi w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. LS