II SAB/Łd 125/18

Dnia 10 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 roku sprawy ze skargi J. Z. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 6 czerwca 2018 roku; 3. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł. J. Z. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi jej autor wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1330 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez nieudzielenie żadnej odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Opierając się na wskazanym zarzucie autor skargi wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ pozostaje w stanie bezczynności; 2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku; 3. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł; 5. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz kwoty uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Przedstawiając stan faktyczny sprawy skarżący podkreślił, iż w dniu 6 czerwca 2018 roku zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej o treści: 1. Ile osób zatrudnionych w Urzędzie jest funkcjonariuszami publicznymi? 2. Jakie stanowiska zajmują pracownicy będący funkcjonariuszami publicznymi i jaka jest ich liczba na każdym ze stanowisk? (w przypadku powielania się nazw stanowisk które są zajmowane przez funkcjonariuszy publicznych proszę o wskazanie ich liczby np. inspektor - 3 szt.) 3. Jakie nagrody w roku 2015, 2016 i 2017 roku otrzymał każdy z funkcjonariuszy publicznych? (proszę o wskazanie kwoty nagród za każdy rok oddzielnie dla każdego z zajmowanych stanowisk) 4. Jakie byty kryteria przyznawania nagród i jakie konkretne przesłanki zostały wzięte pod uwagę przy przyznaniu każdej z nagród dla każdego z funkcjonariuszy publicznych? (proszę o wskazanie tej informacji w odniesieniu do każdego z zajmowanych stanowisk). Wniosek został przesłany do organu za pośrednictwem platformy ePUAP i został skutecznie dostarczony organowi w dniu 6 czerwca 2018 roku. Pomimo otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ do dnia wniesienia skargi nie udzielił żadnej odpowiedzi na złożony wniosek, w szczególności nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji a także nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Ponieważ czternastodniowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej upłynął, organ pozostaje w bezczynności. W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor wywodził, iż wnioskowana do udostępnienia informacja jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., bowiem odnosi się do funkcjonariusz publicznych i nie naruszałoby przepisów o ochronie danych osobowych, ponieważ skarżący nie wnioskował o podanie imion i nazwisk osób pełniących funkcje publiczne. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie w całości argumentując, że Urząd Gminy S. posiada dostęp za pośrednictwem platformy ePUAP do jednej elektronicznej skrzynki podawczej, której identyfikator ePUAP-ID to: A. Minimum raz dziennie pracownik organu loguje się na portalu i przegląda dokumenty odebrane. Organ dokłada wszelkiej staranności, w celu prawidłowego wykonania ustawowych obowiązków, m.in. terminowego udzielania odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. O fakcie wniesienia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ dowiedział się dopiero z treści skargi. Skarżący wysłał bowiem wniosek na niewłaściwy elektroniczny adres, do którego nie ma dostępu Urząd Gminy S. - tj. na identyfikator ePUAP-ID: B. Faktycznie na portalu ePUAP dla danego numeru REGON założono więcej niż jedno konto – o nr ePUAP-ID A i B, o czym Wójt dowiedział się dopiero po wniesieniu skargi. W celu uzyskania dostępu do drugiego konta i jego usunięcia skontaktowano się telefonicznie z Wydziałem Utrzymania Systemów i Aplikacji Ministerstwa Cyfryzacji i zgodnie z zaleceniami e-mailowo złożono wniosek o interwencyjne nadanie uprawnień administratora lokalnego konta na ePUAP. Wniosek skarżącego nie został doręczony do organu, stąd też organ nie miał możliwości udzielenia odpowiedzi. Skarżący nie kontaktował się z organem w celu wyjaśnienia przyczyn nieudzielenia odpowiedzi na wniosek. Przedłożone przez skarżącego UPP nie dowodzi, że faktycznie wniosek został dostarczony organowi. Jest to jedynie elektroniczny dokument generowany automatycznie przez portal internetowy po dotarciu wniosku na wskazany adres. Po wniesieniu skargi niezwłocznie udzielono odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w sprawie niniejszej opiewa na zarzut bezczynności organu – Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą w dniu 6 czerwca 2018 roku wnioskował skarżący. Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy sprawy należy odnieść się do oceny czy skarga w przedmiotowej sprawie jest przedwczesna, czy też nie. Przedwczesność – zdaniem organu – związana była ze skierowaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem platformy ePUAP nie do organu, ale na inny adres niż pozostający w dyspozycji organu (o innym identyfikatorze). W tym zakresie należy zwrócić uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 roku, sygn. I OSK 61/17 oraz postanowienia NSA" z dnia 10 września 2015 roku, sygn. I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 roku, sygn. I OSK 1940/15; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 roku, sygn. I OSK 2186/14; postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 roku, sygn. I OZ 1414/15). W tej sytuacji ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego (zob. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 roku, sygn. I OSK 2897/15). Konkludując, zdaniem Sądu, skarżący kierując wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem platformy ePUAP działał w zaufaniu do organu. Skarżący nie miał możliwości dokonać oceny czy kieruje wniosek na właściwy adres, skoro takowy adres funkcjonował w bazie platformy ePUAP. Z tego powodu ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego. W konsekwencji nie można w sprawie mówić o przedwczesności skargi. Przystępując do zatem merytorycznych rozważań wskazać należy, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 wskazanej wcześniej ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w udostępnieniu stronie skarżącej informacji określonej we wniosku z dnia 6 czerwca 2018 roku w zakresie wskazania: 1. Ile osób zatrudnionych w Urzędzie jest funkcjonariuszami publicznymi? 2. Jakie stanowiska zajmują pracownicy będący funkcjonariuszami publicznymi i jaka jest ich liczba na każdym ze stanowisk? (w przypadku powielania się nazw stanowisk które są zajmowane przez funkcjonariuszy publicznych proszę o wskazanie ich liczby np. inspektor - 3 szt.) 3. Jakie nagrody w roku 2015, 2016 i 2017 roku otrzymał każdy z funkcjonariuszy publicznych? (proszę o wskazanie kwoty nagród za każdy rok oddzielnie dla każdego z zajmowanych stanowisk) 4. Jakie byty kryteria przyznawania nagród i jakie konkretne przesłanki zostały wzięte pod uwagę przy przyznaniu każdej z nagród dla każdego z funkcjonariuszy publicznych? (proszę o wskazanie tej informacji w odniesieniu do każdego z zajmowanych stanowisk). Jako że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są wszelkie informacje o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), w tym informacje o wynagrodzeniach i nagrodach, a także zasadach przyznawania tych nagród. Informacją publiczną jest także informacja o tym ilu funkcjonariuszy publicznych jest zatrudnionych w konkretnym organie, jakie piastują oni stanowiska. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wniesione przez stronę skarżącą żądanie stanowiło bezspornie udostępnienia informacji publicznej i co do zasady podmiot miał obowiązek jej udostępnienia. Informacja publiczna będąca przedmiotem żądania (wniosek z dnia 6 czerwca 2018 roku) została udostępniona skarżącemu pismem z dnia 10 sierpnia 2018 roku, zatem już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (co miało miejsce w dniu 30 lipca 2018 roku – data wpływu skargi do organu) i po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu, co uprawnia do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi (30 lipca 2018 roku) organ pozostawał w bezczynności. W dalszej kolejności w sprawie niezbędna jest ocena czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przystępując zatem do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, sygn. II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż strona skarżąca wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowała do organu dnia 6 czerwca 2018 roku. Pismem z dnia 10 sierpnia 2018 roku organ udzielił odpowiedzi na wniosek. Z zestawienia dat wynika, że wniosek strony skarżącej oczekiwał ponad 2 miesiące na załatwienie, bowiem informacja została stronie udostępniona dopiero w wyniku wniesienia skargi. Z wyjaśnień organu – jak wskazano – wynika że zwłoka nie była zamierzonym działaniem organu, a wynikiem błędem systemu ePUAP, stąd w ocenie Sądu bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie informacja publiczna została udostępniona po wniesieniu skargi, nie ulega zatem wątpliwości, że w dniu wpływu skargi do organu pozostawał on w bezczynności, jednakże stwierdzona w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co Sąd stwierdził w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Termin udostępnienia informacji publicznej został przez organ przekroczony, jednak Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że działanie to nie było zamierzone. Skoro załatwienie wniosku skarżącej nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony, jak też Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 597 zł złożył się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w osobie adwokata (w kwocie 480 zł) ustalone z uwzględnieniem treści § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz poniesione przez niego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł). Końcowo wyjaśnić wypada, iż wobec uznania, że organ choć pozostał w bezczynności, to jej postać nie miała charakteru rażącego i dlatego na uwzględnienie nie zasługiwał zawarty w skardze wniosek o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2.000 zł. dc