II SAB/Łd 126/14

Dnia 17 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2014 roku sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na skutek wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania i wniósł o: stwierdzenie bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W przypadku, gdyby po złożeniu skargi organ doręczył żądaną informację publiczną skarżący wniósł o: uznanie, że na dzień wniesienia skargi do sądu organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie informacji publicznej, zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W motywach skargi P. K. wskazał, że dnia [...] czerwca 2014 r. przesłał pocztą elektroniczną wniosek o udostępnienie w formie kserokopii/skanu protokołów kontroli sanitarnej (tematycznej lub interwencyjnej wraz z załącznikami m.in. arkuszem oceny stanu sanitarnego zakładu żywienia zbiorowego), przeprowadzonej przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w R. od 2011 roku w Restauracji Hotelu A w R.. PPIS w R. pismem z dnia 6 czerwca 2014 r., przesłanym pocztą elektroniczną wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku, poprzez złożenie podpisu pod wnioskiem lub złożenie wniosku w formie elektronicznej z podpisem uwierzytelnionym - w związku z art. 64 § 2 K.p.a. w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Do dnia złożenia tej skargi – [...] lipca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wykonujący zadania publiczne nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego PPIS jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś informacja, której domagał się skarżący posiada walor informacji publicznej. W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku - poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Za pisemny wniosek należy też uznać przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet w sytuacji, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten wydaje się uzasadniony brakiem pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z uwagi na to, że żądając informacji nie musi on wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby otrzymać informację. Wniosek o udzielenie informacji może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wniosek taki wszczyna postępowanie w sprawie, jednak na tym etapie nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania. Dopiero w takich sytuacjach znajdzie zastosowanie art. 63 § 3a pkt 1 K.p.a. stanowiący o obowiązku opatrzenia podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego bezpiecznym podpisem elektronicznym. Odpowiadając na skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na brak przedmiotu postępowania oraz nie obciążanie organu kosztami postępowania. PPIS wyjaśnił, że wniosek P. K. z dnia [...] czerwca 2014 r. zakwalifikował błędnie jako wniosek w postępowaniu administracyjnym, czego konsekwencją było dokonanie pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. wezwania do złożenia wniosku opatrzonego oryginalnym podpisem lub potwierdzenie wniosku certyfikowanym podpisem elektronicznym. Błędna klasyfikacja pisma wynikała z dużej ilości korespondencji wpływającej na skrzynkę e-mail PSSE w R.. Zaniechanie więc udzielenia żądanej informacji nie miało znamion celowości, dlatego organ w ramach autokontroli udzielił żądanej informacji. Organ wskazał także, iż wezwanie zostało wystosowane niezwłocznie i wnioskodawca miał możliwość skorygowania omyłki organu poprzez sprecyzowanie ponownie, że dotyczy ono informacji publicznej a nie wniosku w postępowaniu administracyjnym (w takim wypadku organ miałby możliwość wcześniejszej reakcji i udzielenia informacji). Dopiero wniesienie skargi wskazało na błędną kwalifikację pisma przez organ, dlatego niezwłocznie udzielono żądanej informacji. W związku z ostatecznym przedstawieniem skarżącemu żądanej informacji w dniu 14 sierpnia 2014 r. i załatwieniem jego wniosku o udzielenie informacji publicznej, które nastąpiło przed wydaniem orzeczenia sądowego w niniejszej sprawie brak jest bezczynności organu. Wobec powyższego brak jest podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. i wydania orzeczenia zgodnego z żądaniem skargi o obowiązku wydania przez organ we wskazanym terminie aktu lub podjęcia czynności. W konsekwencji jako, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe zasadny jest wniosek o jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje ona również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W rozumieniu art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Z powyższego unormowania wynika zatem, że istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu ograniczone jest do badania przez sąd, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek udostępnienia informacji publicznej i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 13 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o udostępnieniu informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 782) – dalej w skrócie "u.d.i.p.". Konieczne jest także ustalenie, czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki obligujące do umorzenia postępowania sądowego stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe i przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA 2009/4/63, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Okolicznością niekwestionowaną przez stronę skarżącą jest, iż na jej wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R. udzielił odpowiedzi pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. Wprawdzie słusznie wskazał skarżący, iż termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej upłynął przed złożeniem skargi i jej wpływem do organu, jednakże sądy administracyjne orzekają biorąc pod uwagę stan faktyczny w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. W takiej sytuacji zobowiązanie organu do podjęcia określonych czynności, w tym wypadku do udzielenia żądanej przez stronę skarżącą informacji publicznej byłoby bezprzedmiotowe. Usunięcie stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przystępując w następnej kolejności do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że po pierwsze organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. I po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. W tej sprawie skarżący wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierował do organu dnia [...] czerwca 2014 r. Pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. organ wezwał do złożenia wniosku opatrzonego oryginalnym podpisem lub potwierdzenia wniosku certyfikowanym podpisem elektronicznym. Z wyjaśnień organu wynika, że błędna klasyfikacja pisma wynikała z dużej ilości korespondencji wpływającej na skrzynkę e-mail. Zaniechanie więc udzielenia żądanej informacji nie miało znamion celowości. Wniesienie skargi wskazało na błędną kwalifikację pisma przez organ, który w ramach autokontroli udzielił żądanej informacji w dniu 14 sierpnia 2014 r. Z zestawienia dat wynika, że wniosek skarżącego został załatwiony po przeszło 2 miesiącach, jednakże uwzględniając wyjaśnienia organu zamieszczone w odpowiedzi na skargę, skład orzekający uznał, że nawet ponad 2 – miesięczna zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji sąd nie znalazł również podstaw do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z tych wszystkich powodów sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W punkcie drugim wyroku sąd stwierdzając, iż bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzekł na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., stosowanego per analogiam, zasądzając kwotę równą uiszczonemu wpisowi sądowemu i kosztom zastępstwa procesowego. LS