II SAB/Łd 128/24

Dnia 5 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Zgierza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – na rzecz skarżącej A. K. kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 30 października 2024 roku, pod pozycją [...]. A. K. zaskarżyła bezczynność Prezydenta Miasta Zgierza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, poprzez wskazanie, wynikających z przepisów prawa dat upływu 90-dniowego terminu do wydania decyzji o warunkach zabudowy we wskazanych we wniosku sprawach. W skardze wniosła o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w określonym terminie; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności postępowania; 3) zasądzenie od organu instancji kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniła, że 17 lipca 2024 r. wniosła o udzielenie informacji publicznej w postaci informacji o terminach załatwienia spraw, dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy dla spraw oznaczonych numerami UG.6730.28.2022.RG, UG.6730.132.2023.AP, UG.6730.166.2023.RG, UG.6730.92.2024.RG, UG.6730.93.2024.RG. W piśmie z 31 lipca 2024 r. Prezydent Miasta Zgierza skierował do skarżącej wezwanie do uzupełnienia wniosku, poprzez wskazanie uzasadnienia do otrzymania informacji publicznej, z uwagi na to, że organ uznał tę informację za przetworzoną, wskazując, że przygotowanie tej informacji wymaga dodatkowych czynności poprzez wyodrębnienie konkretnych informacji z wielu dokumentów i ich odpowiedniego przetworzenia. W odpowiedzi skarżąca wskazała istotność dla interesu publicznego uzyskania żądanej informacji. Odnosząc się do istoty sprawy, skarżąca zaznaczyła, że organ zamieścił w odpowiedzi na wniosek jedynie listy dokumentów znajdujących się we wskazanych we wniosku sprawach, z tym, że w sprawie UG.6730.132.2023.AP nie podał tych informacji z uwagi na to, że akta sprawy znajdowały się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, a w sprawie UG.6730.28.2022.RG nie podał informacji z uwagi na umorzenie postępowania na wniosek inwestora złożony dopiero po uchyleniu przez SKO decyzji o warunkach zabudowy z 13 lipca 2022 r. Zdaniem skarżącej wyliczanie terminu wydania decyzji w każdej sprawie winno być realizowane na bieżąco, gdyż zachowanie terminu załatwienia sprawy, obarczonego sankcją wymierzenia kary finansowej za jego przekroczenie, należy do podstawowych obowiązków organu. To nie od woli inwestora i ewentualnego postępowania wojewody powinna zależeć dbałość organu o prawidłowe prowadzenie postępowania. Skutki tej niefrasobliwości organu są policzalne w postaci kary, w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W ocenie skarżącej żądana informacja nie została udzielona, skoro nie zostały wskazane daty, w których upływał 90-dniowy termin wydania decyzji o warunkach zabudowy ww. sprawach. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Zgierza wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek skarżącej, wystosowano wezwanie do wykazania w terminie 14 dni, iż uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ uznał, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną z uwagi na to, że musi ona zostać wyodrębniona z wielu dokumentów, które muszą zostać odpowiednio przetworzone. Skarżąca odebrała osobiście udostępnioną informację 18 września 2024 r., po czym 1 października 2024 r. wniosła przedmiotową skargę. W ocenie organu, skoro skarżąca uznała, że uzyskała niepełną odpowiedź, mogła poinformować organ, że według jej oceny, nie została przekazana jej kompletna informacja. Organ wyjaśnił, że dla postępowania UG.6730.28.2022.RG nie zostały podane terminy ze względu na umorzenie postępowania w całości na skutek wycofania wniosku przez inwestora. Dla postępowania UG.6730.132.2023.AP nie zostały podane terminy ze względu na fakt, iż oryginały dokumentacji znajdowały się wówczas w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Organ dodał, że terminy załatwienia spraw, o wskazanie których wnioskowała skarżąca, nie są tożsame z okresem trwania całości postępowania, gdyż niektórych okresów nie uwzględnia się w ich biegu, o czym skarżąca została poinformowana w odpowiedzi na wniosek o udostępnienia informacji publicznej, udzielonej 9 września 2024 r. Organ wyjaśnił ponadto, że określone przez ustawodawcę terminy dynamizują postępowanie i stanowią gwarancję dla stron i uczestników postępowania administracyjnego. Dlatego też w przedmiotowych postępowaniach termin na wydanie decyzji został wydłużony, m.in. ze względu na terminy przewidziane na uzyskanie uzgodnień i opinii, okresów zawieszenia postępowania lub przyczyn niezależnych od organu. Podkreślono, iż organem właściwym do oceny, czy konkretne postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zakończone wydaniem decyzji po przekroczeniu ustawowego terminu, jest wojewoda. Wniosek z żądaniem wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki może wnieść tylko podmiot, który wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy za pośrednictwem organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W przedmiotowych sprawach wojewoda nie badał uchybienia terminów, ponieważ inwestor nie wystąpił z takim żądaniem. Końcowo organ wskazał, że wątpliwym jest uznanie, iż wskazanie dat, kiedy upłynął termin 90-dniowy w określonych przez skarżącą sprawach jest informacją publiczną. Nadmieniono, że skarżąca szczegółowo wymienia sygnatury akt spraw, w których nie jest stroną postępowania, a same sygnatury nie są danymi powszechnie znanymi dla społeczeństwa i organ wezwał skarżącą do wykazania interesu publicznego również w celu wskazania intencji w jakich chciałaby pozyskać informacje, które dotyczą głównie stron postępowania administracyjnego. Podanie konkretnej daty, kiedy minął termin 90 dniowy do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie jest oczywiste, bowiem wymaga to wiedzy prawnej i oceny wszystkich biegnących terminów (również tych, które zawieszają postępowanie), zgodnie z regułą brzmienia art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Ostateczną ocenę podejmuje wojewoda (czyli organ nadrzędny), czy dany organ pozostawał w zwłoce - sam organ nie decyduje o tym czy pozostaje w zwłoce i czy minął termin 90 dniowy do wydania decyzji. W konkluzji Prezydent Miasta Zgierza wskazał, że informację publiczną o tym, kiedy organ pozostaje w zwłoce i w jaki dzień minął termin 90 dniowy będzie posiadał wojewoda, po zapoznaniu się z aktami sprawy, jeśli podmiot, który wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wniesie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, żądanie wymierzenia grzywny. Jest to więc informacja publiczna, której organ w niniejszej sprawie nie posiada, zatem organ nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Poza tym należy wyjaśnić, że właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udostępnienie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jednakże zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jednocześnie podkreślić należy, że w uchwale 7 sędziów z 22 czerwca 2020r., II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Z kolei jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 października 2021 r., III OSK 3789/21, powyższa uchwała pozostaje wiążąca również dla sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na zasadzie art. 269 p.p.s.a., bowiem znajduje swoje odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy w chwili wniesienia skargi do sądu organ udostępnił żądaną informację publiczną i w związku z tym nie pozostaje już w bezczynności, a jednocześnie w takiej sytuacji nie jest wydawana decyzja administracyjna. Jak podkreślano w powyższej uchwale z 22 czerwca 2020 r., zasadniczym celem wniesienia skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a więc jak w rozpoznawanej sprawie udostępnienie żądanej informacji publicznej. Skarga na bezczynność skierowana jest przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Czyni to koniecznym dokonanie przez sąd administracyjny oceny, czy organ pozostaje w bezczynności na dzień wniesienia skargi. W ocenie NSA zwrot mówiący o przeszkodzie w merytorycznym rozpoznaniu skargi, którym posłużono się w analizowanej uchwale, należy rozumieć, jako inną przyczynę niedopuszczalności skargi w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio informację publiczną w formie czynności materialno - technicznej. Sytuacja taka, zdaniem NSA, również stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność przez sąd administracyjny, o której mowa w uchwale z 22 czerwca 2021 r., II OPS 5/19. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 7 grudnia 2021 r., III OSK 7055/21 wskazał, że: "Stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przestaje w sensie prawnym istnieć wówczas, gdy organ administracji załatwi sprawę (zakończy postępowanie) we właściwej formie, chociażby nawet uczynił to po wymaganym terminie. Na gruncie u.d.i.p. nie można zatem mówić o bezczynności organu, gdy organ ten, uwzględniając wniosek, udostępni uprzednio informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej". Zdaniem sądu stanowisko to - per analogiam - odnosi się do sytuacji, kiedy organ, przed wniesieniem skargi na bezczynność poinformuje wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, nie posiada żądanej informacji, bądź też poinformuje wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji. Wyjaśnić także należy, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu "informacji publicznej". Bezspornie Prezydent Miasta Zgierza jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i jak wynika z akt niniejszej sprawy organ administracji odpowiedział na wniosek skarżącej jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu. W ocenie sądu dane objęte wnioskiem skarżącej nie noszą waloru informacji publicznej. W konsekwencji, skoro organ zareagował na wniosek skarżącej, udzielając odpowiedzi nie można mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności w dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednocześnie przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednocześnie, że domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 1380/12 oraz z 22 listopada 2012 r., I OSK 1963/12). Także wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania nie stanowią informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11). W niniejszej sprawie, skarżąca domaga się udostępnienia przez organ informacji o terminach załatwienia konkretnych spraw, dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, powołując się w tym zakresie na treść art. 51 ust. 2c oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że niedochowanie przez organ administracji terminów wskazanych w owych regulacjach prawnych rodzi określone skutki finansowe dla budżetu miasta, co w końcowym efekcie jest istotną kwestią z punktu widzenia interesu społecznego. Wyjaśnić zatem wypada, że przepis art. 51 ust 2 u.p.z.p. (a w konsekwencji także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) stanowi lex specialis wobec ogólnie obowiązujących uregulowań wynikających z art. 36 i 37 k.p.a. w zakresie braku załatwienia sprawy przez organ administracji w terminie przewidzianym ustawą. Jeżeli organ nie wyda w terminie 65 dni (90 dni) od dnia złożenia wniosku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunkach zabudowy), to po bezskutecznym upływie tego terminu organ wyższego stopnia wymierza, w drodze postanowienia karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jednocześnie, zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. do wymienionego wyżej terminu 65 dni nie wlicza się okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy stron albo z przyczyn niezależnych od organu, a także terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, które organ musi wykonać np. współdziałając z innymi organami/podmiotami. Co istotne inicjatywa wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia przez wojewodę grzywny należy do podmiotu, który wystąpił o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy), a sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji ww. terminie. Jednocześnie w świetle art. 51 ust. 2e u.p.z.p. postępowanie takie, pomimo zainicjowania go przez inwestora, prowadzone jest z urzędu. W postępowaniu w sprawie wymierzenia grzywny jedyną stroną postpowania jest organ, względem którego środek nadzorczy może zostać zastosowany (art. 51 ust. 2i). Wspomniana instytucja prawna stanowi zatem gwarancję prewencyjną i represyjną realizacji przez organy administracji publicznej zasady ogólnej szybkości załatwiania spraw administracyjnych. Oceniając, przez powyższy pryzmat informację, której udostępnienia domaga się skarżąca, w kontekście art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. stwierdzić należy, że skarżąca domaga się w istocie wykazania przez organ czy ten, procedując wskazane przez skarżącą wnioski o ustalenie warunków zabudowy, dochował terminu wynikającego z treści art. 64 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Oznacza to w istocie, że skarżąca domaga się od organu niejako "samooceny" zastosowania wskazanych regulacji, czyli oceny zastosowania przez ten organ przepisów prawa, co jak już wskazano nie stanowi informacji publicznej. Stanowisko takie potęguje fakt, że na podstawie wskazanego przepisu to organ nadzoru ocenia, czy zostały zachowane terminy na wydanie decyzji, o których mowa we wskazanych przepisach, uwzględniając przy tym treść art. 61 ust. 2c u.p.z.p. W konsekwencji działania, których podjęcia żąda skarżąca w przedmiotowym wniosku stanowiłyby de facto realizację przez Prezydenta Miasta Zgierza zadań zastrzeżonych dla organu nadzoru, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 2 i 2e u.p.z.p. W ocenie sądu w sytuacji, w której we wskazanym trybie zostałoby przeprowadzone postępowanie w przedmiocie wymierzenia grzywny, to jego efekt mógłby zostać objęty wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Nie jest natomiast możliwa weryfikacja dochowania terminu, wynikającego z treści art. 64 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. przez organ który prowadził postępowanie, w efekcie złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym żądana przez skarżąca informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skoro przedmiot żądania nie stanowił informacji publicznej, organ miał obowiązek poinformować wnioskodawczynię, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej. Przyjąć zatem należy, że nastąpiło to w piśmie z 9 września 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej. Jako że skarga została złożona po udzieleniu tej odpowiedzi należało stwierdzić, że jest ona niedopuszczalna i jako taka podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym sąd orzekł w punkcie pierwszym postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.