II SAB/Łd 13/14

Dnia 15 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 roku przy udziale --- sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. LS T. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku z dnia 18 maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] znak [...] i niewykonanie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] domagając się: 1. zobowiązania Wojewody [...] do załatwienia sprawy za postanowieniem GINB z dnia [...] znak [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] znak [...] orzeczenia bezczynności organu. W motywach skargi, strona wskazała, że przed jej wniesieniem złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że w sprawie w/w wniosku Wojewoda [...] w dniu 2 lipca 2013 r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia [...] znak: [...] udzielającej E. i S. W. zgody na dokończenie budowy budynku gospodarczego, na nieruchomości położonej w T. przy ul. A 29. Decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia [...] Po złożeniu przez T. G. odwołania od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] wydał decyzję (znak:[...]), którą uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 28 listopada 2013 r. wpłynęło do Wojewody powyższe orzeczenie wraz z aktami sprawy. Obecnie prowadzone jest postępowanie wyjaśniające. W celu wyjaśnienia kwestii wskazanych w uzasadnieniu decyzji GINB z dnia [...] wystąpiono do inwestorów, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] oraz dwukrotnie do Burmistrza T. Po zebraniu całego materiału dowodowego i po zapewnieniu stronom możliwości zapoznania się z aktami spawy, zostanie wydana stosowna decyzja. Następnie Wojewoda [...] wyjaśnił, że w dniu 7 stycznia 2014 r. wpłynęło zażalenie T. G. na niezałatwienie sprawy w terminie "(...) za postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] znak: [...] oraz skarga na bezczynność tutejszego organu. Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r., na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. zażalenie T. G. na niezałatwienie sprawy w terminie zostało przekazane celem rozpatrzenia Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Do dnia dzisiejszego GINB nie rozpatrzył przedmiotowego zażalenia. Przedmiotowe zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przekazana skarga na bezczynność dotyczą tego samego postępowania. Wobec niewydania przez organ wyższego stopnia w przedmiotowej sprawie postanowienia określonego w art. 37 § 2 K.p.a., skarga T. G. na bezczynność Wojewody [...] jest niedopuszczalna (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.) i powinna zostać odrzucona. Z pisma procesowego Wojewody [...] z dnia 3 kwietnia 2014 r., które wpłynęło do tutejszego sądu w dniu 8 kwietnia 2014 r. wynika, że w dniu 24 lutego 2014 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr[...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia [...] znak [...] udzielającej E. i S. W. zgody na dokończenie budowy budynku gospodarczego, na nieruchomości położonej w T. przy ul. A 29, działka nr ewid. 155. Ponadto organ poinformował, że T. G.złożył odwołanie od powyżej decyzji, które w dniu 7 marca 2014 r. wraz z aktami sprawy zostało przekazane Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Do dnia dzisiejszego do tutejszego organu nie wpłynęła decyzja organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, powoływanej dalej jako "K.p.a."). W stanie faktycznym sprawy niniejszej skarżący pismem z dnia 3 stycznia 2014 r., które wpłynęło do Wojewody [...] w dniu 7 stycznia 2014 r. złożył zażalenie na bezczynność tego organu. Z uwagi na fakt, iż w treści zażalenia T. G. odwołał się do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] , Wojewoda [...] w trybie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał zażalenie według właściwości do GINB, co pozwala przyjąć, że tryb zażaleniowy został wyczerpany. Jednocześnie wspomnieć wypada, że złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. stanowi przesłankę skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania, gdyż jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono środek prawny przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Powołany przepis skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienie NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1253/12 – Lex nr 1405216). W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 K.p.a. a skargą do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I OZ 893/13 – Lex nr 1385941). W tym stanie rzeczy nierozpoznanie zażalenia przez GINB – wbrew temu co twierdził Wojewoda [...] – nie jest podstawą do odrzucenia skargi, ponieważ uznać należy, że skarga T. G. na bezczynność jest dopuszczalna. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Wojewody [...] w sprawie dotyczącej wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia [...] znak: [...] udzielającej E. i S. W. zgody na dokończenie budowy budynku gospodarczego, na nieruchomości położonej w T. przy ul. A 29. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej i poczynionych przez tutejszy sąd ustaleń wynika, że w tak określonym przedmiocie Wojewoda [...] już dwukrotnie wydał decyzje administracyjne odmawiające stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...] Pierwsza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] została uchylona, wobec uwzględnienia odwołania skarżącego, mocą decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Natomiast druga decyzja nr [...] została podjęta w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego w dniu 24 lutego 2014 r., a więc już po wniesieniu skargi do tutejszego sądu. Jak wynika z nadesłanych przez Wojewodę dokumentów T. G. wniósł odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które obecnie oczekuje na rozpoznanie przez organ odwoławczy. Powyższe okoliczności czynią więc bezprzedmiotowym orzekanie w zakresie zobowiązania tegoż organu do wydania aktu administracyjnego. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że wydanie decyzji po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu z obowiązku orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszenie prawa. O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu w kontekście art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 17/13 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc zatem do oceny, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązku wnikliwego i szybkiego podejmowania działań, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Oceniając zatem zasadność przedmiotowej skargi w dacie jej wniesienia, należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane pismem skarżącego z dnia 18 maja 2013 r., skierowanym do Wojewody[...], które wpłynęło do organu w dniu 20 maja 2013 r. W dniu 2 lipca 2013 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zaś w dniu 4 października 2013 r. po raz pierwszy orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. z dnia [...]. Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające Wojewoda [...] dążąc do ustalenia, czy budynek gospodarczy będący przedmiotem niniejszego postepowania powstał legalnie w dniu 5 grudnia 2013 r. zwrócił się do Burmistrza T., w dniu 6 grudnia 2013 r. do inwestorów, zaś w dniu 10 stycznia 2014 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z prośbą o ewentualne przesłanie dokumentów świadczących o legalności budynku gospodarczego. W dniu 24 lutego 2014 r., o czym była już mowa wyżej organ podjął kolejną decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w T. Oceniając opisany tok czynności podejmowanych przez Wojewodę [...] w ramach postępowania wyjaśniającego należy uznać, iż w dacie wniesienia skargi pozostawał on w bezczynności, jednakże bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dodać w tym miejscu trzeba, że na przebieg postępowania nieważnościowego prowadzonego przez Wojewodę [...] miało również i obecnie ma wpływ postępowanie odwoławcze przed GINB, zainicjowane zresztą przez samego skarżącego. Z tych względów, sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim wyroku. d.j.