II SAB/Łd 137/16

Dnia 6 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2016 roku sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie użytkowania budynku gospodarczego 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej A. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS A.W. w dniu 1 lutego 2016 roku zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. 2470 w m. K. 1, gm. R. (nr sprawy [...]) W uzasadnieniu skargi D. W. podała, że w toku postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]., nr [...], którą organ I instancji wyeliminował z obrotu z trybie art. 155 K.p.a. własną decyzję nr [...] z dnia [...], udzielającą Przedsiębiorstwu A pozwolenia na użytkowanie spornego budynku gospodarczego. [...]WINB przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ II instancji, po rozpoznaniu zażalenia A. W. na bezczynność PINB w B. , postanowieniem z dnia [...], nr [...] wyznaczył organowi l instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 8 stycznia 2016r., a ponadto zarządził wyjaśnienie i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie dopiero w dniu 28 października 2015r. organ l instancji przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości (działce), jednak żadnych dalszych czynności, nie wydał również decyzji do dnia złożenia skargi. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że organ l instancji ponownie pozostaje w bezczynności, nie podejmując czynności koniecznych do zakończenia postępowania. Jednocześnie organ uchybia swoim obowiązkom informacyjnym wobec skarżącej. Okoliczności takie jak niewystarczająca liczba pracowników organu, brak środków pieniężnych, bezczynność innego organu administracji, nie mogą stanowić skutecznej obrony przed zarzutem bezczynności. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przytoczył stan faktyczny sprawy. Wskazał, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] udzielił Przedsiębiorstwu A pozwolenia na użytkowanie spornego budynku gospodarczego. Postanowieniem z dnia [...] postępowanie w sprawie zostało wznowione z wniosku skarżącej na podstawie art. 145 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Organ wyjaśnił, że w dniu [...]. decyzją nr [...], działając na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2. k.p.a stwierdził, iż ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. , nr [...], z dnia [...], udzielająca Przedsiębiorstwu A pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego została wydana z naruszeniem prawa, gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jednakże z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej nie podlega ona uchyleniu. Organ dodał, że jakkolwiek w dacie składania skargi przez A.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność tutejszego organu działanie skarżącej było uzasadnione, to wobec wydania w dniu [...], decyzji nr [...], kończącej postępowanie, stan ten został konwalidowany, a zatem nie można uznać, iż tutejszy organ pozostaje w bezczynności. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 30 czerwca 2016r. skarżąca przedstawiła w obszerny sposób dotychczasowy przebieg postępowania. Jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko o zasadności skargi na bezczynność, skarżąca oświadczyła, że w jej ocenie bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718) – w skrócie: "P.p.s.a." – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej w przypadkach niepodejmowania przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 - 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności, stwierdza, że organ ten dopuścił się bezczynności i jednocześnie ustala, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a.). Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest uprzednie złożenie do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie - art. 37 § 1 w zw. Z art. 52 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23) – w skrócie: "K.p.a.". Wyczerpanie trybu zaskarżenia jest w niniejszej sprawie bezsporne, zażalenie skarżącej wniesione na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. zostało uwzględnione przytoczonym wcześniej postanowieniem [...]WINB nr [...] z dnia [...]. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 3 i 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy nieefektywne działania nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności, nie prowadzą do zakończenia postępowania. Jest to również stan, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego wydłużenia czasu trwania postępowania, nieakceptowalnego z punktu widzenia zasady szybkości postępowania i ekonomiki procesowej (art. 12 § 1 K.p.a.). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów sprawy nie załatwiono w terminie, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznawana skarga na bezczynność dotyczy postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego po wznowieniu w dniu 1 grudnia 2008 roku w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania, zakończonego decyzją PINB w B. nr [...]z dnia [...], udzielającą Przedsiębiorstwu A pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego na działce nr 2470 w m. K. 1, gm. R.. W toku postępowania po wznowieniu [...]WINB w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił w całości decyzję PINB w B. nr [...] z dnia [...], kończącą postepowanie po wznowieniu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Należy zauważyć na marginesie, że decyzja PINB nr [...] dotyczy pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. 2470 Natomiast w decyzji z dnia [...], nr [...] organ wymienił budynek gospodarczy na działce nr ewid. 2473. Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że obie ww. decyzje dotyczą tego samego obiektu, co bezsprzecznie potwierdza szkic pomocniczy, załączony do protokołu oględzin z dnia 28 października 2015r. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że co do zasady złożenie skargi do sądu nie tamuje postępowania administracyjnego, w szczególności nie zwalnia organu I instancji z obowiązku prowadzenia niezbędnych czynności zaskarżenie do sądu ostatecznej decyzji kasatoryjnej. Ta w niniejszej sprawie została wydana przez [...] WINB [...]. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że organ I instancji dopuścił się długotrwałej bezczynności o rażącym charakterze. Nawet bowiem po prawomocnym wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2014 roku pierwszą czynnością, jaką podjął organ było wysłanie uczestnikom postępowania w dniu 30 września 2015r. wezwania do udziału w oględzinach nieruchomości. Decyzję w sprawie podjęto natomiast dopiero w dniu [...], a więc już po wniesieniu przez A.W. skargi do sądu. Dodać w tym miejscu trzeba, że z nadesłanych sądowi akt wynika, że organ w ocenianym okresie ani razu nie powiadomił stron w trybie art. 36 K.p.a. o powodach niezakończenia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Trafny zatem jest zarzut skarżącej i uwzględniając skargę, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd stwierdził, że bezczynność PINB w B. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie zwalnia sądu od wyrażenia w wyroku oceny, czy w sprawie miała miejsce bezczynność organu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z normą art. 149 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy organ dopuścił się bezczynności, a jeżeli tak, to czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a.). Jak wykazano wcześniej, bezczynność organu jest bezsporna. Sąd ocenił również, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, biorąc pod uwagę przekroczenie wszelkich racjonalnych terminów do zakończenia postępowania w niniejszej sprawie oraz zaniechania informowania strony o przyczynach opóźnień. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, także wówczas, gdy opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 listopada 2015 roku, sygn.. akt II SAB/Łd 157/15, opubl. LEX nr 1930430 i powołane tam orzecznictwo) Natomiast w związku z wydaniem przez organ I instancji decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe (gdyż decyzja została wydana) i podlegało umorzeniu. O powyższym sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd administracyjny orzeka (jest to wyjątek), biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy, istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy. Zatem PINB w B. przestał być w bezczynności w trakcie postępowania sądowego. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu, równych kwocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, orzeczono w punkcie trzecim wyroku, mając na względzie regulację art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. IB