II SAB/Łd 138/17

Dnia 27 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2017 roku sprawy ze skargi S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie przebudowy obiektu budowlanego oddala skargę. AC W dniu [...] S. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] dotyczącej przebudowy obiektu budowlanego położonego w B. przy ul. A 4A, wnosząc o: pkt 1 - zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego; pkt 2 - stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz że przewlekłość postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 -wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości uwzględniającej stopień przewlekłości; pkt 4 - przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości nie mniejszej niż 10.000 zł; pkt 5 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi jej autor przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z [...] oraz, że w tej sprawie wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 150/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznał skargę skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania wymierzając organowi grzywnę w wysokości 5000 zł, oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie kwoty pieniężnej oraz oddalił wniosek o wyznaczenie terminu na załatwienie sprawy. Pomimo powyższego wyroku PINB dopiero w dniu [...] wydał decyzję nr [...] W dniu [...] skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, jednakże PINB nie przesłał organowi odwoławczemu akt sprawy, twierdząc że w dniu 7 grudnia 2016 r. przekazał oryginały do WSA w Łodzi, a potwierdzonych za zgodność kopii nie posiada. Przy piśmie z dnia 21 grudnia 2016 r. [...]WINB zwrócił PINB odwołanie, zalecając wypożyczenie akt z sądu, wykonanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem ich kopii i przesłanie ich na podstawie art. 133 k.p.a. wraz ze zwróconym odwołaniem organowi odwoławczemu. Ponieważ PINB nie reagował na wezwanie organu odwoławczego, [...]WINB monitował PINB pismami z dnia 25 stycznia 2017 r., 22 lutego 2017 r. i 22 marca 2017 r. Dopiero po trzech miesiącach od wezwania PINB wystąpił do sądu o wypożyczenie akt sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...]WINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący w dniu 2 maja 2017 r. wniósł do [...]WINB w trybie art. 37 k.p.a. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB. Zdaniem skarżącego od poprzednio wydanego wyroku przez WSA upłynął okres półtora roku, w trakcie którego organ powiatowy podejmuje czynności pozorne, wydając w sprawie decyzje pozorne (na potrzeby wyroków sądowych w przedmiocie bezczynności i niewykonania wyroku), nie prowadząc w ogóle żadnego postępowania dowodowego. Takie działanie generuje tylko następne okresy przewlekłości. Do tego należy zaliczyć pozostawanie biernym na wezwania organu odwoławczego w przedmiocie wykonania ustawowego obowiązku z art. 133 k.p.a. Skarżący czuje się od kilkunastu lat wykluczony ze społeczeństwa, bo nie są w stosunku do jego osoby stosowane przepisy konstytucyjne, dające mu prawo do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez konstytucyjny organ administracji państwa. Organ pomimo wymierzenia grzywny nadal pozostawał w kilkunastomiesięcznych okresach całkowitej bezczynności, a wydając decyzję bezprawną bez postępowania dowodowego przewlekłego prowadzenia postępowania. Za ignorowanie przez PINB praw skarżącego nie została mu nigdy przyznana suma pieniężna z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania. Dopiero wnosząc niniejszą skargę po zmianie ustawy p.p.s.a. sąd ma możliwość uczynić zadość jego wnioskowi o przyznanie kwoty, która będzie stanowiła dla skarżącego kompensatę za dotkliwe przeżycia psychiczne spowodowane sytuacją, że żyjąc w państwie prawa - jego sprawa nie jest załatwiana przez organ od kilkunastu lat. Przeżycia te są dodatkowo potęgowane świadomością, że działania organu powiatowego nie może wymóc ani sąd, ani też organ wyższego stopnia, którego wezwania i pouczenia zawarte w decyzjach są ignorowane. To wszystko sprawia, że skarżący uczestniczy w jakiejś bliżej nieokreślonej fikcji, żyje w fikcyjnym państwie prawa. W tym stanie rzeczy skarżący wniósł również o rozważenie przez sąd, czy zasądzane kwoty pieniężne w wysokościach, które stanowią ułamek miesięcznego wynagrodzenia urzędnika mogą stanowić rekompensatę za odsunięcie obywatela od administracji państwa, która przecież jest opłacana także z jego podatków. Ustawodawca dał sądowi umocowanie do zasądzania kwot w wysokości do 10-krotności przeciętnego wynagrodzenia, a wynosi ono 4218 zł. Wnioskowana zatem kwota 10.000 zł nie jest wygórowana i stanowi ona tylko 1,5 krotność wynagrodzenia PINB w B.-organu, który zajmuje stanowisko od półtora roku i jest sprawcą przewlekłości tego postępowania od chwili objęcia stanowiska w marcu 2016 r. Także wniosek o wyznaczenie organowi terminu na załatwienie sprawy staje się zasadny zważając, że termin wyznaczony przez sąd wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 172/14 został skonsumowany przez wydanie decyzji z dnia [...] Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w następstwie wniosku złożonego przez S. M. współwłaściciela sąsiedniej posesji, organ wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie przebudowy budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. A 4a w B. Wnioskodawca w dniu [...] rozszerzył swój wniosek o zbadanie, czy sporny obiekt ma dostęp do drogi publicznej zgodnie z przepisami prawa budowlanego, jak również o ustalenie czy inwestor obiektu, dokonując przebudowy wewnętrznej instalacji elektrycznej, uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością sąsiednią - działką nr ewid. 340/43 na cele budowlane, by móc umieścić skrzynkę z urządzeniami pomiarowymi nad nieruchomości sąsiednią. Następnie w dniu [...] rozszerzono wniosek o zbadanie braku dojścia i dojazdu do przedmiotowego budynku handlowego. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego PINB decyzją nr [...] umorzył przedmiotowe postępowanie. [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił przedmiotowe rozstrzygnięcie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z faktem, iż Państwo Z. złożyli pozew w sprawie drogi koniecznej do budynku będącego przedmiotem postępowania, PINB postanowieniem z dnia [...] nr [...] zawiesił postępowanie wskazując, iż możliwość dojścia do budynku jest zagadnieniem wstępnym, co pozwoliłoby na legalizację samowolnie przebudowanego wejścia. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] Rozstrzygnięcie organu zwierzchniego zostało zaskarżone przez właścicieli obiektu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w dni 19 czerwca 2009 r., wszczął postępowanie w tym przedmiocie, jednocześnie zawieszając je do chwili prawomocnego zakończenia sprawy. WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 8 października 2009 r. oddalił skargę Państwa Z. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] PINB nakazał Z. i H. Z. przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez wykonanie w określonym terminie robót budowlanych polegających na likwidacji samowolnie wykonanego wejścia do przedmiotowego budynku od strony dz. nr ewid. 340/43 oraz wykonanie wejścia od strony ul. A dz. nr ewid. 340/12, zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i dokumentacją projektową. Po rozpatrzeniu odwołania właścicieli od w/w rozstrzygnięcia [...]WINB uchylił decyzję PINB nr [...] z dnia [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie decyzją z dnia [...] nr [...] PINB w B. nałożył na inwestora obowiązek przywrócenia budynku do poprzedniego stanu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisani prawa. Decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. i H. Z., [...]WINB uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy piśmie z dnia 23 września 2014 r. S. M. złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Łd 172/14 zobowiązał PINB w B. do wydania aktu w sprawie w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 150/15, WSA w Łodzi wymierzył PINB grzywnę za przewlekłość w niniejszej sprawie, a wyrokiem z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 890/15 grzywnę za niewykonanie wyroku z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 172/14. Decyzją z dnia [...] PINB w B. nakazał Z. Z. i P. Z. zamurowanie samowolnie wykonanego wejścia do budynku od strony dz. nr ewid. 340/43 i wykonanie wejścia od strony dz. nr ewid. 340/12 w terminie do 31 stycznia 2017 r. Od powyższej decyzji zostało wniesione odwołanie do [...]WINB w dniu [...] przez S. M. oraz w dniu [...] przez Z. Z. Dnia 3 kwietnia 2017 r. S. M. oraz U. Z. złożyli skargę na bezczynność PINB w przedmiocie przesłania [...]WINB odwołania od decyzji z dnia [...] Po rozpatrzeniu odwołania S. M. oraz Z. Z., [...]WINB decyzją nr [...] z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po uzyskaniu dokumentów wskazanych w decyzji [...]WINB z dnia [...] PINB decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał Z. Z. zamurowanie samowolnie wykonanego wejścia do budynku od strony dz. nr ewid. 340/43 i wykonanie wejścia od strony dz. nr ewid. 340/12 w terminie do 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie organ poinformował, że przy brakach kadrowych i wielości postępowań, w tym sądowoadministracyjnych, nieustannie podejmuje działania mające na celu usuwanie bezczynności i przewlekłości organu powstałych w latach ubiegłych. Ma to niejednokrotnie wpływ na rozpatrywanie spraw bieżących. Na rozprawie w dniu 27 lipca 2017r. skarżący poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów zgodnie ze złożonym zestawieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przesłanką decydującą o dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Niezbędne jest zatem złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skutecznie skargę. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nieistotny jest sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżący niewątpliwie wyczerpał omówiony wyżej tryb zażaleniowy, ponieważ w dniu [...] drogą elektroniczną wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. a następnie w dniu [...] wywiódł skargę do tutejszego sądu. Wobec tego skarga spełnia warunki formalne. Przystępując w następnej kolejności do oceny, czy PINB prowadzi postępowanie w sposób przewlekły w zakresie czynności podejmowanych przez organ w sprawie przebudowy obiektu budowlanego położonego w B. przy ul. A 4A, to należy stwierdzić, że przez bezczynność rozumie się taki stan, w którym organ nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania to działanie nieskuteczne, pozorowane, czy podejmowane w znaczących odstępach czasowych, nieusprawiedliwionych potrzebami tego postępowania. Tak więc przewlekłość postępowania obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie ( por. np. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2017r. sygn. II GSK 2618/16 – Lex nr 2240963 i wyrok WSA z dnia 9 stycznia 2017r. sygn. I SAB/Gl 9/16 – Lex nr 2230766 ). Dla dokonania oceny zasadności przedmiotowej skargi niebagatelne znaczenie ma okoliczność, że w sprawie związanej z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia [...] bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w B. były niejednokrotnie oceniane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Analiza akt administracyjnych dowodzi, że zapadły między innymi wyroki, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. I tak w sprawie o sygn. II SAB/Łd 150/15 ze skargi S. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB wyrokiem z dnia 6 listopada 2015r. WSA stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył z tego tytułu organowi grzywnę w wysokości 5000 zł. Kolejna sprawa o sygn. II SAB/Łd 113/16 ze skarg U.Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB oraz skargi S. M. na bezczynność PINB w B. zakończona została wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2016r. Sąd m.in. wyrokiem tym stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w B. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z tytułu bezczynności i przewlekłości wymierzył organowi grzywnę w wysokości 10 000 zł oraz przyznał od PINB sumy pieniężne na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. na rzecz U. Z. w wysokości 3000 zł i na rzecz S. M. kwotę 2000 zł. Tak więc przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. dotyczące wniosku skarżącego z dnia [...] zostało po raz ostatni ocenione przez sąd wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2016r., a nie - jak sugeruje skarżący - wyrokiem z dnia 6 listopada 2015r. Wprawdzie ocena przewlekłości organu miała miejsce na skutek skargi wniesionej przez U. Z. ale nie zmienia to faktu, że organ został z tego tytułu ukarany nałożoną grzywną. W ocenie sądu brak przyznania tym wyrokiem rekompensaty w postaci sumy pieniężnej dla skarżącego z tytułu przewlekłości, który składał wówczas skargę na bezczynność, nie może powodować po raz kolejny oceny "przewlekłości" organu za okres, który podlegał już ocenie przez sąd we wskazanej wyżej sprawie. Doprowadzałoby to bowiem niejako do podwójnego karania organu za tę samą przewlekłość. A należy mieć na uwadze, że przepisy dotyczące bezczynności i przewlekłości mają na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu do podejmowania czynności w terminach zgodnie z obowiązującymi przepisami, natomiast możliwość ubiegania się przez stronę uzyskanie rekompensaty w postaci sumy pieniężnej jest już rzeczą wtórną. Mając powyższe na uwadze należy dalej podnieść, że wyrok w sprawie II SAB/Łd 113/16, którym oceniona została przewlekłość organu do dnia wyrokowania, czyli do dnia 30 sierpnia 2016r., został wraz z prawomocnym wyrokiem zwrócony organowi w dniu 17 listopada 2016r. Jest to istotne z punktu widzenia art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Z dalszej analizy sprawy wynika, że już w dniu 22 listopada 2016r. PINB w B. wydał decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przy czym sąd w niniejszej sprawie nie dokonuje oceny merytorycznej tego aktu. Może jedynie stwierdzić, że tym samym stan przewlekłości ustał. Dla wyniku niniejszej skargi ma ponadto znaczenie okoliczność związana z brakiem działań dotyczących nie podejmowania czynności obejmujących przekazanie odwołań od wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] o czym skarżący S. M. pisze w przedmiotowej skardze. W tym miejscu trzeba jednak podnieść, że kwestia związana z nieprzekazywaniem odwołań ( pomimo monitów ) wraz z aktami do organu II instancji, a więc typowa bezczynność, była już przedmiotem skargi na bezczynność PINB wniesionej do WSA w dniu 3 kwietnia 2017r. przez S. M. i U. Z. Została ona zakończona przez sąd wydaniem w dniu 14 czerwca 2017r. postanowienia w sprawie II SAB/Łd 116/17 odrzucającym skargę wobec nieuzupełnienia jej braków formalnych. Natomiast analiza nadesłanych akt administracyjnych dowodzi, że organ II instancji po rozpatrzeniu odwołań od decyzji PINB z dnia [...] uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ten, stosując się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu decyzji w dniu 23 maja 2017r., zwrócił się do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta B. o nadesłanie stosownej dokumentacji. Pismem z tej samej daty wystosowanym w trybie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił jednocześnie strony o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że w tejże sprawie skarga S. M. z dnia 5 maja 2017r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w B. nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. AC