II SAB/Łd 139/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi T. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności utwardzenia terenu 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej T. C. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej T. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r. T.C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie administracyjnej, wszczętej wnioskiem z dnia 27 lutego 2015 r. dotyczącej legalności i prawidłowości wykonania robót budowlanych, polegających na wybudowaniu i użytkowaniu utwardzenia terenu działek nr 584 i 589/1, obręb nr [...], położonych w Z., załatwianej przez organ administracji przez 13 miesięcy. Wobec powyższego strona wniosła o: pkt 1 - zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego; pkt 2 - stwierdzenie bezczynności organu oraz, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 - przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej; pkt 4 - wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności; pkt 5 - zasądzenie w trybie art. 200 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. W motywach skargi strona wskazała, że wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie datowany jest na dzień 27 lutego 2015 r. Wobec postępującej bezczynności organu powiatowego, skarżąca wniosła w dniu 31 lipca 2015 r. zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...].[...]WINB stwierdził, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył PINB dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 16 października 2015 r. Wyznaczony termin upłynął bezskutecznie. Dalej skarżąca podniosła, że oględziny w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone przez organ w dniu 7 maja 2015 r. Dopiero po wydaniu postanowienia przez [...]WINB, PINB w dniu [...] doręczył stronom postanowienie z dnia [...] nr [...]nakładające na Burmistrza Z. obowiązek opracowania oceny technicznej. Kolejnym postanowieniem z dnia [...]. nr [...] PINB uchylił wydane przed 10 dniami swoje postanowienie i w dniu [...] wydał następne postanowienie nr [...], nakładające na właścicieli działki obowiązek opracowania oceny technicznej do dnia 15 stycznia 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] nr [...][...]WINB uchylił postanowienie PINB nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Od tego czasu organ powiatowy nie podjął w sprawie żadnej czynności, zaprzestając jej prowadzenia w ogóle. Nie ulega zatem wątpliwości, że PINB uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że pismami z dnia 27 lipca 2015 r. oraz z dnia 5 października 2015 r., znak: [...] PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego legalności utwardzenia terenu działki przy ul. A nr 123 w Z. na działce nr ewid. 584 oraz częściowo na działce nr ewid. 589/1, obręb [...], miasto Z.. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak: [...] wyznaczył PINB dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 16 października 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak: [...] PINB nałożył na Burmistrza Miasta Z. obowiązek opracowania i przedstawienia oceny technicznej dotyczącej legalności utwardzenia terenu działki przy ul. A nr 123 w Z. zlokalizowanego na działce nr ewid. 584 oraz częściowo na działce nr ewid. 589/1, obręb [...], miasto Z. ze szczególnym uwzględnieniem zgodności realizacji przedmiotowego utwardzenia z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. nr 75, poz. 690) oraz ze wskazaniem robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z ww. przepisami. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak: [...]PINB w B. uchylił powyższe postanowienie w związku z błędnym nałożeniem obowiązku na Burmistrza Miasta Z. W toku dalszych czynności PINB postanowieniem z dnia [...]. nr [...], znak: [...] nałożył na A.P. oraz S.P. obowiązek opracowania i przedstawienia oceny technicznej dotyczącej legalności utwardzenia terenu działki przy ul. A nr 123 w Z. , zlokalizowanego na działce nr ewid. 584 oraz częściowo na działce nr ewid. 589/1, obręb [...] miasto Z. ze szczególnym uwzględnieniem zgodności realizacji przedmiotowego utwardzenia z obowiązującym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690), obowiązującą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z. obejmującego cały obszar miasta i gminy oraz ze wskazaniem robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. [...]WINB postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia A.P., uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB z dnia [...]. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] nr [...] PINB w B. , działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności utwardzenia terenu działki przy ul. A nr 123 w Z. , na dz. nr ewid. 584 oraz częściowo na działce nr ewid. 589/1, obręb [...], miasto Z. . Jakkolwiek w dacie składania skargi przez T.C. do WSA w Łodzi na bezczynność tutejszego organu działanie skarżącej było uzasadnione, albowiem PINB był w stanie bezczynności, to wobec wydania w dniu [...] decyzji nr [...] kończącej postępowanie, stan ten został konwalidowany, a zatem nie można uznać, iż PINB pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skarga T. C. dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie legalności utwardzenia terenu działki nr 584 oraz częściowo działki nr 589/1, przy ul. A nr 123 w Z. , obręb [...], miasto Z. . Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność organu. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W realiach kontrolowanej sprawy tryb zażaleniowy przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. został bez wątpienia wyczerpany przed wniesieniem skargi do sądu. Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika S.M. w dniu 31 lipca 2015 r. wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. . Postanowieniem z dnia [...] organ wyższego stopnia wyznaczył PINB w B. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 16 października 2015 r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem skarga wniesiona w dniu 22 kwietnia 2016 r. jest dopuszczalna. Wyjaśnić następnie trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Analiza akt sprawy niniejszej dowodzi, że w dacie wniesienia skargi organ ewidentnie pozostawał bezczynny i bezczynność ta miała charakter rażący. W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia: 17 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 157/15 – Lex nr 1930430, 14 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 137/15 – Lex nr 1818262 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2111/15 – Lex nr 2032758 i 16 września 2015 r. sygn. akt I OSK 722/15 – Lex nr 1985970). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Materiał dowodowy sprawy świadczy o oczywistym i rażącym naruszeniu zasady szybkości postępowania. Brak jest wreszcie jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla milczenia organu wobec wniosku skarżącej przez okres 5 miesięcy. Nadto w świetle akt sprawy próżno poszukiwać dowodów świadczących o wypełnieniu przez PINB obowiązku wynikającego z regulacji art. 36 § 1 K.p.a. Wobec powyższego sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W przekonaniu sądu bezczynność organu ustała po złożeniu skargi, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] nr [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności utwardzenia terenu działki nr ewid. 584 oraz częściowo na działce nr 589/1 przy ul. A nr 123 w Z. , obręb [...], miasto Z. . Skoro zatem cel skargi na bezczynność został osiągnięty, to zbędne, a zarazem bezprzedmiotowe byłoby zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia. Z tego też powodu w punkcie drugim wyroku sąd na podstawia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W punkcie trzecim wyroku sąd w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył PINB grzywnę w wysokości 1000 zł, uznając, iż będzie ona pełnić rolę prewencyjną i zmobilizuje organ do zapobiegania podobnym sytuacjom w przyszłości. Na wysokość zasądzonej grzywny rzutował w głównej mierze okres bezczynności. Rzeczona grzywna powinna przywrócić zaufanie skarżącej do organów władzy publicznej i skłonić organ do sprawnego i efektywnego prowadzenia każdego postępowania administracyjnego. W punkcie czwartym wyroku sąd działając na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu orzeczono w punkcie piątym wyroku mając na względzie regulację art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota 100 zł obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi. IB