II SAB/Łd 14/13

Dnia 9 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi Z. P. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta P. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, 2) umarza postępowania w pozostałym zakresie, 3) zasądza od Burmistrza Miasta P. na rzecz Z. P. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia 25 stycznia 2013 r. Z. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wskazując, iż do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił mu żądanej informacji, jak i nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy Z. P. w dniu 10 grudnia 2012 r. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Urzędu Miejskiego w P. z wnioskiem o udzielenie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji jaką czynność realizowała [...] Straż Miejska w dniu 10 grudnia 2012 r. w godz. 10:00-12:00. Wskazał, że udzielenie odpowiedzi może nastąpić na piśmie lub za pośrednictwem poczty elektronicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta P. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem organu obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ustawy są objęte władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie zaś z art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Dlatego też, zdaniem organu, skarga powinna dotyczyć ewentualnej bezczynności organów gminy, a nie Urzędu Miejskiego. Dodatkowo, organ wskazał, że sporna informacja została skarżącemu udostępniona, bowiem została przesłana zwrotnie na adres mailowy w dniu 21 grudnia 2012 r. tj. z zachowaniem 14-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi. Organ załączył do odpowiedzi na skargę wydruk wiadomości elektronicznej z dnia 21 grudnia 2012 r. wraz z załącznikiem w postaci pisma z dnia 18 grudnia 2012 r. mającego stanowić odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 10 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność dotycząca udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a zatem skarga niniejsza jest dopuszczalna i podlega merytorycznej ocenie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialno techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Stosownie do treści art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust.2). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udziela jej, ani nie informuje o przyczynie tego zaniechania. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że Burmistrz Miasta P. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. Co więcej Burmistrz Miasta, zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest organem gminy. Rację przyznać należy Burmistrzowi, że skarżący dość niefortunnie określił podmiot, którego bezczynność zaskarżył do sądu. Otóż, urząd gminy jest jedynie aparatem pomocniczym gminy, jednostką zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (podobnie: WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 8 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 564/09 publ. LEX nr 578630). Jest to zorganizowana struktura, której celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań gminy. Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje swoje zadania właśnie przy pomocy urzędu – kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz, jest kierownikiem urzędu gminy (miasta) (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Wobec powyższego uznać należało, że przedmiotem skargi nie była de facto bezczynność urzędu gminy (miasta), lecz podmiotu, który reprezentuje gminę i działa przy pomocy urzędu gminy (miasta) tj. burmistrza. Kwestią sporną jest natomiast to czy organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Otóż, skarżący domagał się udzielenia informacji dotyczącej czynności realizowanej przez [...] Straż Miejską w dniu 10 grudnia 2012 r. w godz. 10:00-12:00. Informację tę jako odnoszącą się do podmiotów publicznych, do zadań przez te podmioty realizowanych, uznać należy za informację publiczną. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ posiadał wiedzę na temat tej czynności, bowiem załączył do odpowiedzi na skargę pismo z dnia 18 grudnia 2012 r. wyjaśniające, że ową czynnością była asysta w wykonywaniu czynności służbowych podinspektora ds. ochrony środowiska i rolnictwa - pracownika Urzędu Miejskiego w P. Pismo to, według twierdzeń organu stanowiło załącznik do wiadomości wysłanej do skarżącego drogą elektroniczną dnia 21 grudnia 2012 r., na dowód czego organ załączył wydruk zwrotnej odpowiedzi wysłany na adres e-mail skarżącego. Skarżący w toku postępowania sądowego wyjaśnił natomiast, że takiej wiadomości nie otrzymał. Z akt sprawy wynika, że do zwrotnej odpowiedzi skierowanej w dniu 21 grudnia 2012 r. do skarżącego został załączony plik PDF o nazwie "odp_18_12_2012". Niezależnie od tego, czy doszło do wysłania tej wiadomości do skarżącego, nie można przesądzić, czy załącznikiem do tej wiadomości było pismo organu z dnia 18 grudnia 2012 r. Wobec tego uprawnionym było uznanie, że w sprawie organ nie wykazał, iż żądaną informację udostępnił wnioskodawcy. Uznać zatem należało, że w dniu wniesienia skargi na bezczynność organ pozostawał w bezczynności wobec załatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 grudnia 2012 r. Pismo z dnia 18 grudnia 2012 r. zostało jednakże udostępnione skarżącemu na etapie postępowania sądowego – poprzez doręczenie załącznika do odpowiedzi na skargę. Skarżący mimo to podtrzymał swoją skargę, wyjaśniając, że informacja o realizowaniu czynności służbowej nie jest odpowiedzią na pytanie: jaką czynność służbową realizowano. W tym miejscu podkreślić należy, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, jednakże w toku postępowania sądowego informacja zawarta w odpowiedzi na skargę została skarżącemu udostępniona i miał on możliwość wypowiedzenia się co do jej treści. Warto tu przypomnieć, że orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. W sprawie bezczynności Sąd zobowiązany jest jedynie badać, czy w dacie wywiedzenia skargi, a następnie w dacie zamknięcia rozprawy, organ pozostawał w bezczynności, bowiem celem takiego postępowania jest ochrona strony przez doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonanie czynności (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 812/08; postanowienie NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 880/07 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też, Sąd uznał, ze postępowanie w przedmiotowej sprawie wobec doręczenia skarżącemu załącznika (stanowiącego pismo organu z dnia 18 grudnia 2012 r.) do odpowiedzi na skargę stało się bezprzedmiotowe. Sąd na marginesie jedynie wskazuje, że nawet jeśli skarżącego nie satysfakcjonuje udostępniona informacja, to i tak jego twierdzenia nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Informacja publiczna odnosi się bowiem przede wszystkim do faktów. Bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Faktem z kolei jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1192/12 publ. LEX nr 1234311). Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Zdaniem Sądu, twierdzenie, że informacja o wykonywaniu przez strażników miejskich asysty w wykonywaniu czynności służbowych pracownika Urzędu Miejskiego nie jest odpowiedzią na pytanie jaką czynność służbową realizowano, sprowadza się w swojej istocie do kwestionowania tej informacji pod kątem jakości, szczegółowości, czy być może prawdziwości. Podważanie w tym zakresie udostępnionej informacji nie mieści się w ramach przedmiotowego postępowania. Sąd zobligowany był ponadto do oceny bezczynności, istniejącej w chwili wniesienia skargi, pod kątem art. 149 § 1 zdanie drugie. W świetle aktualnego brzmienia tego przepisu, mimo istnienia podstaw do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, Sąd winien ocenić, czy stan bezczynności (lub przewlekłości) był spowodowany rażącym naruszeniem prawa albo nie miał charakteru rażącego (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że bezczynność Burmistrza Miasta P. nie miała charakteru rażącego, bowiem organ pozostawał w przekonaniu, że udzielił żądanej informacji, a finalnie udostępnił ją nie naruszając art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. (zdanie drugie) orzekł jak w pkt I wyroku, a na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w pkt II wyroku. O kosztach postępowania (pkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i 206 p.p.s.a. LS