II SAB/Łd 140/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi T. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie legalności budowy budynku gospodarczego wraz z instalacjami 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej T. C. sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej T. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS T.C. w dniu 22 kwietnia 2016 roku zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie legalności wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego, położonego w Z. przy ul. A nr 123, na działce nr 584, obręb [...] m. Z. . W uzasadnieniu skargi T.C. podniosła, że wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie złożyła w dniu 27 lutego 2015r., zaś wobec postępującej bezczynności organu wniosła w dniu 31 lipca 2015r. zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...]., nr [...], organ wojewódzki odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy uznając, że organ powiatowy przerwał bezczynność postanowieniem nr [...] w dniu [...], nakładając na właściciela nieruchomości obowiązki, których termin wykonania określono do dnia 16 listopada 2015r. Jednakże w ocenie skarżącej wydania postanowienia po długim czasie niedziałania nie sprawia, że bezczynność organu doznaje przerwania. Skarżąca dodała, że oględziny w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone przez organ w dniu 9 czerwca 2015r. Postanowienie, które zdaniem organu wojewódzkiego miało przerwać bezczynność organu zostało wydane w dniu [...]. Od tego czasu organ powiatowy nie podjął w sprawie żadnej czynności. Zdaniem skarżącej w świetle powyższych faktów, nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji administracyjnej, która w rozumieniu art. 104 k.p.a. rozstrzygałaby sprawę co do istoty. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez sąd terminie aktu administracyjnego oraz o stwierdzenie bezczynności organu, z uwzględnieniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżąca wniosła o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) - powołanej dalej jako: "P.p.s.a." – a także o wymierzenie organowi w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności. Dodatkowo skarżąca wniosła o zasądzenie od skarżonego organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, że pismem z dnia 12 maja 2015r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budowy myjni samochodowej na działce nr ewid. 584, obręb [...], miasto Z. , usytuowanej przy ul. A nr 123. W dniu 9 czerwca 2015r. organ przeprowadził oględziny na przedmiotowej posesji, w dniu 29 czerwca 2015r. zawiadomił strony postępowania, iż zmianie uległ zakres prowadzonego postępowania, który obejmował legalność budowy myjni samochodowej. W związku z powyższym postępowanie o znaku: [...] obejmuje legalność budowy budynku gospodarczego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na ww. nieruchomości. Następnie organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na A. i S.P. obowiązek przedstawienia: zaświadczenia wójta o zgodności budowy ww budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na celu budowlane. Dalej organ podkreślił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. W dniu [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. , działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nakazał A.P. oraz S.P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego wraz z instalacjami wewnętrznymi zlokalizowanego przy ul. A nr 123 w Z. , na dz. nr ewid. 584, obręb [...], miasto Z. . W związku z powyższym organ stwierdził, że jakkolwiek w dacie składania skargi przez T.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność organu stopnia podstawowego działanie skarżącej było uzasadnione, to wobec wydania w dniu [...], decyzji nr [...], kończącej postępowanie, stan ten został konwalidowany, a zatem nie można uznać, iż tutejszy organ pozostaje w bezczynności. Na tej podstawie organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej w przypadkach niepodejmowania przez ten organ nakazanych prawem aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej, stwierdza, że organ ten dopuścił się bezczynności i w związku z tym zobowiązuje go do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia - art. 37 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wyczerpanie trybu zaskarżenia jest w niniejszej sprawie bezsporne, zażalenie skarżącej w trybie art. 37 § 1 k.p.a. wniesione zostało w dniu 31 lipca 2015r. Dla oceny wyczerpania wymaganego trybu, poprzedzającego złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłość, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a wystarczające jest samo wniesienie wniesienia zażalenia. Bez znaczenia jest natomiast, czy organ wyższego stopnia uwzględni to zażalenie, czy pozostawi je bez jakiejkolwiek reakcji. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, iż w świetle art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). O zasadności skargi świadczy kalendarz czynności podejmowanych przez organ, kilkumiesięczne przerwy miedzy nimi. Należy wskazać, że wniosek o wszczęcie postępowania został złożony w organie w dniu 27 lutego 2015r., natomiast organ wydał decyzję dopiero w dniu [...], a więc po przeszło roku od zainicjowania postępowania przez skarżącą. Przypomnieć ponadto należy, że organ w zasadzie formalnie wszczął postępowanie dopiero w dniu 12 maja 2015r., a więc dopiero po upływie ponad 2 miesięcy od zainicjowania postępowania przez skarżącą. Co prawda zanim zostało wszczęte postępowanie organ podjął działania w celu ustalenia właścicieli spornych obiektów budowlanych, a także przystąpił do ustalania kręgu stron postępowania. Do podejmowanych przez organ w sprawie czynności należy również zaliczyć dwukrotne przeprowadzenie oględzin nieruchomości, na której znajdują się sporne obiekty budowlane, ale nie może ujść uwadze, że dopiero po przeszło czterech miesiącach, od dnia złożenia wniosku przez skarżącą, organ poinformował strony postępowania o tym, że postępowanie zostało "rozbite" na odrębne postępowania dotyczące poszczególnych obiektów budowlanych (zawiadomienie z dnia 29 czerwca 2015r.). Po upływie kolejnego miesiąca, tj. w dniu [...] organ nałożył na inwestorów obowiązek złożenia odpowiednich dokumentów na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Ostateczny termin do wykonania ww. obowiązku zakreślono na dzień 16 listopada 2015r., jednakże wymaganych dokumentów inwestorzy nie złożyli w przepisanym terminie. Wobec powyższego organ w dniu 25 listopada 2015r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego. Przez następne pół roku w sprawie nie działo się nic, aż do dnia [...], w którym organ wydał decyzję o rozbiórce, a więc już po wniesieniu przez T. C. skargi do sądu. Dodać w tym miejscu trzeba, że z nadesłanych sądowi akt wynika, że organ w ocenianym okresie ani razu nie powiadomił stron w trybie art. 36 K.p.a. o powodach niezakończenia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Podkreślenia wymaga, że z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy nieefektywne działania nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności, nie prowadzą do zakończenia postępowania, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasady szybkości postępowania i ekonomiki procesowej (art. 12 § 1 K.p.a.) wydłużenia czasu trwania postepowania. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że strona, niezależnie od stopnia zawiłości sprawy, ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia swojej sprawy w ustawowym terminie (art. 35 K.p.a.). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma zatem znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podejmowane w odległych odstępach czasu działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. świadczą o ewidentnej bezczynności, do czego przyznał się z resztą sam organ w odpowiedzi na skargę. Jednakże należy mieć również na uwadze fakt, że po wniesieniu skargi do sądu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...], nr [...], rozstrzygnął sprawę co do jej istoty. To oznacza, że z chwilą wydania ww. decyzji stan bezczynności organu ustał. Załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie zwalnia jednak sądu od oceny, czy istniała w badanej sprawie bezczynność organu administracji publicznej. O uwzględnieniu skargi na bezczynność można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy organ dopuścił się bezczynności, a jeżeli tak, to czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.). W tym stanie rzeczy stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. Natomiast w związku z wydaniem przez organ I instancji decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. O powyższym sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W świetle powyższego, zasadnym było zatem orzeczenie w pkt 3 wyroku o wymierzeniu organowi grzywny, zaś w pkt 4 wyroku o przyznaniu skarżącym sumy pieniężnej. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu sądu orzekającego, dlatego wysokość grzywny określono biorąc pod uwagę okres oczekiwania na rozstrzygnięcie, jak i okoliczność, że skarga odniosła podstawowy cel, jaki jest uzyskanie przez strony postepowania administracyjnego decyzji organu. Sąd uznał, że wysokość kolejnej nałożonej na organ grzywny jest adekwatna do stopnia naruszenia prawa. Natomiast sumę pieniężną sąd określił na poziomie połowy wymierzonej grzywny. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu, równych kwocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi, orzeczono w punkcie piątym wyroku, mając na względzie regulację art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. IB