II SAB/Łd 168/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do wydania aktu w sprawie wszczętej na skutek wniosku A. D. z dnia 3 grudnia 2009 roku w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w R. grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącej A. D. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasadza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącej A. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 10 czerwca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga A. D. na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. postępowania w sprawie wniosku z dnia 3 grudnia 2009 r. w przedmiocie legalności użytkowania budynku usytuowanego na terenie nieruchomości położonej w R. przy ul. A 9 wykorzystywanego przez A. i B. Ż. na działalność związaną z produkcją przyczep. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenie sądu; 2. stwierdzenie, że przewlekłość organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 15000zł; 4. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, iż pismem z dnia 3 grudnia 2009 r. wystąpiła do organu nadzoru budowlanego w sprawie legalności spornego obiektu budowlanego. Następnie w dniu 26 lipca 2013 r. skierowała do organu wniosek o wstrzymanie użytkowania budynku do czasu uzyskania przez właścicieli budynku pozwolenia na użytkowanie, ewentualnie o wydanie wobec właścicieli decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tj. nakazanie użytkowania obiektu jako budynek gospodarczy. Przedmiotowy wniosek nie został rozpatrzony do chwili obecnej. Natomiast w dniu [...] organ I instancji zobowiązał właścicieli budynku do złożenia jego inwentaryzacji powykonawczej. W toku kontroli międzyinstancyjnej organ odwoławczy uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] organ I instancji nakazał właścicielom wykonanie określonych robot budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. I ponownie w toku kontroli instancyjnej organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] ponownie nakazał właścicielom wykonanie określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednak i ta decyzja w toku kontroli instancyjnej została uchylona a sprawa ponownie trafiła do organu I instancji. Kolejną decyzją z dnia [...], organ I instancji nakazał właścicielom budynku przedłożenie określonych dokumentów i wykonanie opisanych w decyzji robót budowlanych, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca zakwestionowała tę decyzję w odwołaniu, po rozpatrzeniu którego organ II instancji, decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję organu stopnia powiatowego i nałożył na właścicieli budynku obowiązek sporządzenia i złożenia odpowiedniej dokumentacji uwzględniającej zmiany wynikające z dotychczas wykonanych prac z powodu istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę z dnia [...]. Dalej, postanowieniem z dnia [...] organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowość występujących w przedłożonym projekcie budowlanym. Skarżąca podkreśliła, iż do chwili obecnej organ I instancji nie podejmuje żadnych działań w związku z czym postępowanie nadal nie jest zakończone. Zdaniem skarżącej przedstawiony stan faktyczny nie budzi wątpliwości, postępowanie w sprawie prowadzone jest przewlekle. Nadto niezałatwienie sprawy w terminie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż z okoliczności sprawy wynika, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Strona dodała, iż wyczerpała tryb opisany w art. 37 § 1 k.p.a., gdyż w dniu 25 maja 2016 r. złożyła zażalenie. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wyjaśnił, iż dwukrotnie informował skarżącą, iż tryb w którym prowadzone jest postępowanie dotyczy legalności budowy i użytkowania budynku i nie umożliwia wydania rozstrzygnięcia typu wstrzymanie użytkowania, zatem żądanie strony w tym zakresie nie mogło zostać uwzględnione. Nadto w sprawie nie ma zastosowania art. 71a ustawy Prawo budowlane przewidujący wstrzymanie użytkowania, co zostało już stronie wyjaśnione. Organ stwierdził, iż sprawę wniosków skarżącej dotyczących wstrzymania użytkowania budynku jako wniosków złożonych w toku trwającego postępowania rozstrzygnięto już dwukrotną informacją kierowaną do strony. Na marginesie dodał, iż postępowanie prowadzone na wniosek z dnia 3 grudnia 2009 r. jest w toku, obecnie rozszerzono krąg stron postępowania i zażądano usunięcia nieprawidłowości występujących w dokumentacji projektowej do dnia 31 sierpnia 2016r. W piśmie procesowym z dnia 21 sierpnia 2016 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez organ w odpowiedzi na skargę zwróciła uwagę, iż organ nie zajął stanowiska co do postawionego zarzutu przewlekłości. Wypowiada się jedynie w odniesieniu do wniosku strony o wstrzymanie użytkowania budynku, w sytuacji gdy ze skargi jednoznacznie wynika, iż jej przedmiotem jest przewlekłość organu w postępowaniu w sprawie legalności budowy i użytkowania budynku gospodarczego, nie wniosku o wstrzymanie użytkowania obiektu. Dodała, iż organ I instancji podejmuje czynności pozorne, ponownie wzywając właścicieli do uzupełnienia dokumentacji, tym razem do dnia 31 sierpnia 2016 r. Nadto organ wyższego stopnia, postanowieniem z dnia [...], nie uwzględnił zażalenia skarżącej na bezczynność organu I instancji i odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie strony organ zupełnie nie zapoznał się z treścią zażalenia, ponieważ strona wniosła zażalenie na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie, nie na bezczynność organu. Na potwierdzenie swojego stanowiska strona przedłożyła kopię postanowienia z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - przywoływanej dalej w tekście jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku takiej skargi niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: k.p.a.). Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skutecznie skargę. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie okoliczność dotycząca wyczerpania trybu zażaleniowego przez skarżącą A. D., pozwalająca na skuteczne wniesienie skargi, nie budzi wątpliwości. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w dniu 25 maja 2016 r. złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zażalenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. i niezałatwienie sprawy w terminie. I wprawdzie organ wyższego stopnia, postanowieniem z dnia [...], odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, to jak wcześniej już wspomniano, dla skutecznego wniesienia skargi nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności wniesionej skargi wyjaśnić należy, że przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i art. 37 § 1 k.p.a. Należy jednak przyjąć, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia (por. wyroki NSA: z dnia 26 października 2012 r. sygn. II OSK 1956/12, z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2361/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Warszawie z dnia 11 września 2014 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 55/14 i z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 204/13, Poznaniu z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1003/13, Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 56/14 - dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość postępowania jest kwalifikowaną formą bezczynności i obejmuje nie tylko niezałatwienie sprawy w terminie, ale również podejmowanie przez organ w toku postępowania - wbrew obowiązującym przepisom - wielu aktów lub czynności pozorowanych bądź zbędnych, prowadzących do nieuzasadnionego przedłużenia okresu załatwienia sprawy (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44, s. 386; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy dane postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga wnikliwego zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238). Istotne jest przy tym, iż jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest szybkość postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle powyższego oraz po analizie czynności podejmowanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości ocena, iż organ przewlekle, z rażącym naruszeniem prawa, prowadził postępowanie wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia 3 grudnia 2009 r. Jak pozwala stwierdzić analiza nadesłanych przez organ akt administracyjnych, przez kilka lat organ nadzoru budowalnego podejmował szereg czynności pozornych, żadna z nich nie zmierzała do załatwienia sprawy co do istoty, a bezsprzecznie do tego właśnie zobowiązane są organy administracji publicznej na mocy obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla zobrazowania zaistniałej w kontrolowanym postępowaniu przewlekłości warto wskazać, iż wniosek skarżącej inicjujący postępowanie złożony został w dniu 3 grudnia 2009r. Został on doprecyzowany, w odpowiedzi na wezwanie organu w dniu 9 grudnia 2009 r. Organ I instancji podjął czynności kontrolne dopiero w dniu [...] w istocie po interwencji skarżącej, w postaci skargi na bezczynność do organu wyższego stopnia w dniu [...]. Dopiero w piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 r. organ I instancji poinformował skarżącą, iż postępowanie nie mogło zostać zakończone w terminie z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Po upływie kilku miesięcy, postanowieniem z dnia [...] organ zobowiązał właścicieli budynku do złożenia decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ właściciele spornego budynku wystąpili do właściwego organu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, postanowieniem z dnia [...] organ nadzoru budowlanego zawiesił postępowanie do czasu uzyskania stosownej decyzji. Postępowanie w sprawie został podjęte w dniu [...] i postanowieniem z dnia [...] organ zobowiązał właścicieli budynku do złożenia dokumentacji celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. I dopiero w kolejnym roku, w dniu [...] organ I instancji nakazał właścicielom budynku wykonanie określonych robót budowlanych w terminie do dnia 31 października 2014 r. Opisana decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego w ramach kontroli instancyjnej w dniu [...]. Po upływie kolejnych kilku miesięcy organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] nakazującą właścicielom wykonanie określonych prac budowlanych. Ponownie decyzję tę uchylił organ odwoławczy w dniu [...]. Na początku kolejnego roku, w dniu [...], organ stopnia powiatowego nakazał właścicielom przedłożenie dokumentów i wykonanie robót budowlanych do dnia 30 września 2015 r. I to rozstrzygnięcie, decyzją z dnia [...], uchylił organ wojewódzki i nałożył na właścicieli obowiązek złożenia dokumentacji do dnia 30 września 2015 r. Po upływie kolejnych kilku miesięcy, w grudniu 2015 roku, organ nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji. Następnie po przedłożeniu w marcu 2016 roku przez właścicieli projektu zamiennego, w maju 2016 roku organ ponownie ustalił krąg stron postępowania i postanowieniem z dnia [...] nałożył na właścicieli obowiązek usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji, do dnia 31 sierpnia 2016 r. Zdaniem sądu, analiza akt administracyjnych sprawy i przywołanie pokrótce opisanych czynności podejmowanych przez organ I instancji uzasadnia ocenę, iż organ podejmował pewne działania, jednakże czynił to w sposób opieszały, niesprawny, również skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa, co sugerują wyniki kontroli instancyjnej. Co więcej, organ podejmował czynności w znacznych odstępach czasu i co do zasady, wbrew obowiązkowi opisanemu w art. 36 § 1 k.p.a., nie informując o przyczynach zwłoki i nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy. Takie działanie, a często jego brak, pozwala na stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, o czym sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę, potwierdzają brak dogłębnej analizy zarzutów i wniosków skargi, co dostrzegła także skarżąca. Organ skoncentrował się bowiem na omówieniu kwestii wniosku skarżącej o wstrzymanie użytkowania spornego budynku, w sytuacji gdy skarga jednoznacznie dotyczyła przewlekłości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie wszczętej na skutek wniosku skarżącej z dnia 3 grudnia 2009 r. Mając na uwadze rażący charakter naruszenia prawa sąd, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył, w pkt 3 sentencji, organowi I instancji grzywnę w wysokości 1000 złotych. Wysokość wymierzonej grzywny odpowiada kryteriom wskazanym w art. 154 § 6 p.p.s.a., a nadto jest adekwatna do długiego i nieuzasadnionego żadnymi racjonalnymi przyczynami okresu przewlekłości postępowania, jednocześnie będzie pełnić rolę prewencyjną i zmobilizuje organ do zapobiegania podobnym sytuacjom w przyszłości. W pkt 4 sentencji sąd uwzględnił wniosek skarżącej i w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a przyznał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. sumę pieniężną w kwocie 1000 złotych uznając, iż będzie to dodatkową dolegliwością dla organu, a jednocześnie będzie stanowić pewną rekompensatę dla strony z tytułu braku skuteczności działań organu. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł zaś w pkt 5 wyroku, stosownie do art. 200 p.p.s.a. Lp/