II SAB/Łd 17/12

Dnia 3 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Stowarzyszenia zwykłego A z siedzibą w W. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej A w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę. Stowarzyszenie A z siedzibą w W. w dniu 7 stycznia 2012 roku skierowało za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. A w Z. Zarzucając, że organ nie udostępnił w terminie informacji, żądanej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r.o dostępie do informacji publicznej, skarżące stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie obowiązku strony przeciwnej do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej zgodnie z przepisami tej ustawy, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skarżące stowarzyszenie podniosło, że e-mailem z dnia 20 grudnia 2011r. skierowało na adres e-mailowy organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej wyjaśniając, że realizując projekt "Przyjazny urząd, przyjazne państwo" sprawdza, jak jednostka obsługuje obywateli na odległość z wykorzystaniem systemów teleinformatycznych. Dlatego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskowało o: udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1/ Czy jednostka posiada stronę podmiotową BIP? Jeśli tak, prosimy o podanie bezpośredniego linku do tej strony. Zaznaczamy, że na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej strony podmiotowe BIP prowadzone są w formie odrębnych stron WWW. Dlatego podkreślamy, że wniosek dotyczy podania linku do strony podmiotowej BIP jednostki, nie strony Urzędu Miasta Zgierza. a/ od kiedy jednostka posiada stronę podmiotową BIP? Prosimy podać dokładną datę uruchomienia strony. 2/ Kiedy kierownik jednostki dopełnił obowiązków, o których mowa w rozdziale 4 ww. rozporządzenia? Prosimy o podanie dokładnej daty. 3/ Czy kierownik jednostki sporządza kopie bezpieczeństwa, o których mowa w § 18 rozporządzenia? a/w jaki sposób kierownik jednostki sporządza kopie bezpieczeństwa? 4/ Prosimy o podanie bezpośredniego linku do podstrony BIP jednostki, gdzie podano informacje o statusie prawnym lub formie prawnej. 5/ Prosimy o podanie bezpośredniego linku do podstrony BIP jednostki, gdzie podano informacje o organizacji jednostki. 6/ Prosimy o podanie bezpośredniego linku do podstrony BIP jednostki, gdzie podano informacje o przedmiocie działalności i kompetencjach. 7/ Prosimy o podanie bezpośredniego linku do podstrony BIP jednostki, gdzie podano informacje o organach i osobach sprawujących w jednostce funkcje i ich kompetencjach. 8/ Prosimy o podanie bezpośredniego linku do podstrony BIP jednostki, gdzie podano informacje o majątku i budżecie jednostki. 9/ Prosimy o podanie bezpośredniego linku do podstrony BIP jednostki, gdzie podano informacje o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. 10/ Prosimy o podanie bezpośredniego linku do podstrony BIP jednostki, gdzie podano informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. 11/ Prosimy o podanie bezpośredniego linku do podstrony BIP jednostki, gdzie zamieszczono dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. 12/ Ile od 1 stycznia 2009 r. jednostka prowadziła naborów na stanowiska urzędnicze? a/ jakie to były stanowiska? b/ jaki był termin składania dokumentów w odniesieniu do każdego naboru? c/ w jaki sposób kierownik jednostki może udowodnić dopełnienie obowiązków, o których mowa w art. 13 ustawy o pracownikach samorządowych? d/ w jaki sposób kierownik jednostki może udowodnić dopełnienie obowiązków, o których mowa w art. 15 ww. ustawy? 3/ Ile od 1 stycznia 2009 r. jednostka prowadziła postępowań przetargowych? a/ odpowiednio do każdego postępowania prosimy podać dokładną datę umieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki oraz dokładną datę upływu terminu składania ofert, b/ jeżeli nie umieszczano informacji w Biuletynie Informacji Publicznej - w jaki inny sposób w odniesieniu do każdego postępowania kierownik jednostki może udowodnić dochowanie terminu, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych? 14/ Kto w jednostce odpowiada za aktualizację strony podmiotowej BIP? Prosimy o imię, nazwisko i funkcję tej osoby. 15/ W jakich terminach od 1 stycznia 2009 r. dokonywano nowelizacji statutu jednostki? a/ w odniesieniu do każdej nowelizacji prosimy podać datę umieszczenia zmienionych treści na stronie podmiotowej BIP. Następnie skarżące stowarzyszenie stwierdziło, iż z uwagi na brak jakiejkolwiek reakcji organu, uważa skargę za konieczną i uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. A w Z. wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego stowarzyszenia na rzecz organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. D. w Z. podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego stowarzyszenia nie otrzymał w dniu 20 grudnia 2011r. wniosku. Jeżeli nie było wniosku, to organ nie może pozostawać w bezczynności. Organ nie posiada elektronicznej skrzynki podawczej. Dysponuje jednym ogólnodostępnym adresem e – mail, który jest umieszczony na stronie [email protected]. Po uzyskaniu sygnałów od innych placówek, organ przeszukał pocztę e-mail, ale nie odnalazł żadnego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ponadto organ nie miał żadnego sygnału od skarżącego stowarzyszenia, iż został wysłany wniosek i pozostaje w bezczynności. Dopiero w dniu 9 stycznia 2012r. (data wprowadzenia do systemu informatycznego) skarżące stowarzyszenie skierowało na skrzynkę e-mailową organu na wskazany adres skargę na bezczynność. Skarga jest przedwczesna i jako taka winna zostać odrzucona. Nie można bowiem skarżyć bezczynności organu w sytuacji, gdy organ w bezczynności nie pozostaje, bowiem jakiekolwiek żądanie otrzymał dopiero w dniu 9 stycznia 2011r. Postępowanie przewidziane przepisami ustawy o udostępnieniu informacji publicznej inicjuje wniosek złożony w trybie art. 10 ust. 1. Zdaniem organu wniosek taki złożono dopiero w dniu 8 stycznia 2012r. Wysyłając wniosek pocztą elektroniczną skarżące stowarzyszenie winno liczyć się z ryzykiem, iż może on nie dotrzeć do adresata. Organ wyjaśnił również, iż uznał skargę za wniosek o udzielenie informacji publicznej i udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania w zawarte w piśmie datowanym na dzień 7 stycznia 2012r. zatytułowanym "skarga" w dniu 24 stycznia 2012r. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2012 roku Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w Z. poinformował, że identyczny wniosek on udzielenie informacji publicznej strona skarżąca wysłała zamiast do żłobka miejskiego w Z. na adres żłobka w T., co dodatkowo uprawdopodabnia twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę , iż organ w ogóle nie otrzymał wniosku z dnia 20 grudnia 2011 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. A w Z. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako u.d.i.p. Prawo do uzyskania informacji zagwarantowane jest w Konstytucji RP. W myśl jej art. 61 ust. 1 prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wobec powyższego nie można mieć wątpliwości, że po pierwsze - Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] im. D. w Z. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a po drugie - informacje, których domagało się skarżące Stowarzyszenie, miały charakter informacji publicznej. Mieszczą się one w katalogu przykładowo określonych informacji publicznych, podlegających udostępnieniu, zawartym w art. 6 ust. 1 u.d.i.p.. Przepis ten bowiem jako informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. wymienia m.in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach. Udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a. Zatem, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalne jest zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej , podmiotu zobowiązanego do udzielenie informacji w tym zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno technicznej - udzielenia informacji publicznej - takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Co istotne, skarga na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Dlatego też skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (vide: postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Przede wszystkim jednak dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność niezbędne jest udokumentowanie złożenia wniosku o udzielenie informacji. W sytuacji, gdy organ zaprzecza, aby wniosek taki do niego dotarł, fakt nadania wiadomości pocztą elektroniczną nie wystarcza do przyjęcia, że adresat ją rzeczywiście otrzymał. Nadawca wiadomości mailowej ma wszak do dyspozycji instrumenty służące udokumentowaniu, że wniosek dotarł do adresata, chociażby przez włączenie funkcji żądania potwierdzenia odbioru. Wniosek w niniejszej sprawie został skierowany jednocześnie do wielu adresatów, co mogło spowodować wręcz odrzucenie wiadomości jako spam-u. W związku z powyższym należy przyjąć z uzasadnione stanowisko organu, że w sprawie nie doszło do bezczynności. Za usprawiedliwione w tej sytuacji należy uznać potraktowanie przez organ skargi na bezczynność, jako pierwsze złożenie wniosku, zatem organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi. Istotne jest, że wnioskodawca zwrócił się o udzielenie szeregu informacji dotyczących działania strony internetowej i Biuletynu informacji Publicznej prowadzonych przez Szkołę Podstawową nr [...] im. A w Z. Organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, że odpowiedział na wniosek po otrzymaniu skargi, nie załączył jednak jej treści, co uniemożliwiałoby weryfikację wykonania obowiązku wynikającego z u.d.i.p. Jednakże organ (Dyrektor Szkoły) prowadzi Biuletyn Informacji Publicznej, zamieszczony na stronie internetowej [...]. W odpowiedzi na skargę wprawdzie błędnie podano w adresie numer szkoły, wpisując liczbę "[...]" zamiast "[...]"., ale błąd ten jest prosty do odczytania. Oznacza to, że także do dnia wyroku nie doszło do bezczynności organu. Należy uwzględnić bowiem treść art. 7 omawianej ustawy, na mocy którego udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, 2) udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11. Stosownie natomiast do art. 10 ust. 1 ustawy, na wniosek udostępniana jest informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca przeciwstawił obydwa sposoby udzielania informacji, w tym sensie, że udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2005r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 436/05, ONSAiWSA 2006/6/161, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2010r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 58/10, LEX nr 674723). Takie uregulowanie uzasadnione jest także tym, że nie jest celowe ponowne udostępnianie informacji publicznej udostępnionej już w Biuletynie, skoro umożliwia to kopiowanie tej informacji, jej wydruk, przesłanie oraz przeniesienie na odpowiedni powszechnie stosowany nośnik informacji, czyli możliwość przetwarzania jej tymi wszystkimi sposobami, które z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 12 ust. 2 ustawy, ma umożliwić podmiot udostępniający informację publiczną. Także odesłanie do adresu strony internetowej czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy przy tym pamiętać, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do kwestionowania otrzymanych informacji, nie może być próbą nawiązania polemiki. Wniosek ma dotyczyć faktów, nie może być środkiem do ich kwestionowania. Sposób prowadzenia BIP nie podlega kognicji sąd. W orzecznictwie sądowym nie budzi bowiem wątpliwości, że za czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyłaby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., nie można uznać samego sposobu utworzenia i prawidłowości prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Nie istnieje bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego, która przyznawałaby stronie niniejszego postępowania uprawnienie do tego, aby domagać się od organu określonego sposobu prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Nie jest zatem dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, który jest przez stronę postępowania uznawany za nieprawidłowy (postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005r., I OSK 1210/05, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 16 października 2008 r., II SAB/Łd 40/08). Niezależnie od powyższych uwag w ocenie sądu nie jest uchybieniem prowadzenie przez organy szkoły publicznej BIP na stronie internetowej urzędu miasta, któremu to urzędowi podlega. Przepis art. 9 ust. 2 u.d.i.p. zobowiązuje m.in. podmioty wykonujące zadania publiczne do tworzenia własnych stron Biuletynu Informacji Publicznej. Nie oznacza to, że takie strony nie mogą powstać jako podstrony, zwłaszcza, gdy chodzi o jednostki budżetowe urzędu miasta. Takie ulokowanie nie niweczy bowiem celu utworzenia BIP, jakim stosownie do art. 8 ust.1 u.d.i.p. jest powszechne udostępnianie informacji publicznej. Za takim wnioskiem przemawia też racjonalne odczytanie powyższych przepisów, na co wskazuje też interpretacja zawarta w piśmie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z marca 2009 roku do Prezydenta Miasta Z. (k.10 akt sprawy). W piśmie tym MSWiA wskazuje, że podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. tworzą własne strony BIP, jednak w przypadku podległych urzędom miasta jednostek o niskich dochodach budżetowych strona BIP może funkcjonować jako podstrona tegoż urzędu. W takiej sytuacji organ uprawniony był do traktowania tego pisma jako wykładni odautorskiej § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 roku w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej. (Dz.U.2007.10.68). Przede wszystkim jednak należy przyjąć w świetle wcześniejszych rozważań, że sposób prowadzenia BIP nie podlega kontroli sądu zwłaszcza w toku postępowania ze skargi na bezczynność. W realiach niniejszej sprawy, wobec prowadzenia przez organ Biuletynu Informacji Publicznej nie ma przesądzającego znaczenia, czy organ udzielił dodatkowo odpowiedzi na pytania związane z treścią BIP. Skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest wypełniany przez prowadzenie Biuletynu, co wyłącza konieczność udzielenia informacji w innym trybie, organ nie dopuścił się bezczynności. W takiej sytuacji skarga podlega oddaleniu w trybie art. 151 p.p.s.a. a nie odrzuceniu. Na marginesie wskazać można, że podnoszony przez organ zarzut braku interesu skarżącego stowarzyszenia w uzyskaniu żądanych informacji jest pozbawiony podstaw prawnych, bowiem stosownie do art. 2 ust.2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie żąda się wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro więc nie jest dopuszczalne badanie interesu prawnego w żądaniu dostępu do informacji publicznej, to także nie może być mowy konieczności posiadania interesu prawnego w inicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego dla skontrolowania legalności udzielenia tego dostępu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. Wobec niezasadności skargi na bezczynność bezprzedmiotowe staje się żądanie wymierzenia organowi grzywny. A.D.