II SAB/Łd 17/15

Dnia 8 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 roku sprawy ze skargi H. K.-S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącej H. K.-S. z dnia [...] marca 2013 roku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz H. K.-S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS W dniu 19 stycznia 2015 roku za pośrednictwem Starosty [...] wpłynęła skarga H. K.-S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność organu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. przy ulicy A. Z akt sprawy wynika, że w dniu 14 marca 2013 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do rozpatrzenia sprawy. Pismem z dnia 6 września 2013 r. znak [...] Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przeprowadzenia oględzin na gruncie i rozprawy administracyjnej, stosownie do treści art. 36 K.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2014 r. W dniu 25 września 2013 r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości, natomiast w dniu 9 października 2013 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną. W dniu 31 października 2013 r. skarżąca skierowała do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym przez prawo, zaś kopię tego zażalenia przekazała do wiadomości Starosty [...]. W dniu 22 listopada 2013 r. do Starosty wpłynęła skarga H. K.-S. na bezczynność organu, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 roku, sygn. akt II SAB/Łd 142/13, uwzględnił i zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku skarżącej H. K.-S. z dnia 14 marca 2013 roku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, nadto stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi doręczono organowi w dniu 18 kwietnia 2014 roku. W dniu 11 czerwca 2014 roku Starosta przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem skarżącej i rzeczoznawcy majątkowego, natomiast kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie skarżąca złożyła 12 czerwca 2014 roku. Starosta [...] decyzją z dnia z dnia [...] lipca 2014r. nr [...], orzekł o odmowie zwrotu na rzecz osób uprawnionych wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. przy ul. A, oznaczonej obecnie numerem działki 179 o pow. 0,6105ha (uprzednio działka nr 4296/8) stanowiącej własność Gminy Miasto S. Następnie decyzją z dnia [...] września 2014 roku, znak [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania H. K.-S. od decyzji Starosty [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po otrzymaniu decyzji organu odwoławczego, organ I instancji podjął działania zmierzające do pozyskania dodatkowych, niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy, dokumentów. Pismami z dnia 16 października 2014r. wystąpiono do różnych instytucji z prośbą o przesłanie dokumentów potrzebnych do załatwienia sprawy. W dniu 30 grudnia 2014 roku do Wojewody [...] wpłynęło trzecie już zażalenie skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie, które postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 roku, znak: [...] organ uznał za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin trzech miesięcy na załatwienie sprawy. Wspomnianym na wstępie pismem z dnia 15 stycznia 2015 roku H. K.-S. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za skargą na bezczynność Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaś wyjaśnił, że dopiero w dniu 12 stycznia 2015r. wpłynęło pismo Wojewody [...] przesyłające w załączeniu akta sprawy organu I instancji i jednocześnie informujące, że strony nie wniosły skargi do WSA w Łodzi na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2014r. podjętą w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji zauważył, że wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie bez dostępu do akt sprawy, które do 12 stycznia 2015 roku nie znajdowały się w posiadaniu organu, byłoby niezgodnie z art. 77 § 1; art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Brak akt sprawy uniemożliwia należyte prowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o całokształt materiału dowodowego, do zebrania którego zobowiązany jest organ prowadzący sprawę. Organ I instancji ponadto zauważył, że mimo braku akt sprawy nie pozostawał bezczynny, gdyż podjął działania zmierzające do pozyskania dodatkowych, niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w postępowaniach niezakończonych decyzją administracyjną, postanowieniem, innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 – 4 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie trzech kwestii. Po pierwsze, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, jest sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. Po drugie, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz, czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany. I o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym – zobowiązać do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jak przewidział ustawodawca w przepisie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest zażalenie w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji niejako "konsumuje" stan bezczynności oraz wniesione zażalenie na bezczynność. Po wydaniu decyzji przez organ I instancji oraz jej uchyleniu przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2014 roku, skarżąca powinna była wnieść na nowo zażalenie na bezczynność organu I instancji. Uwzględniając powyższe, nie budzi wątpliwości, iż skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Starosty [...] w dniu 30 grudnia 2014r., a tym samym wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., co powoduje, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne. Wojewoda [...] uznał zażalenie za zasadne i postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 roku wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy. Przy czym, nawet gdyby ocena organu wyższego stopnia była odmienna to i tak sposób załatwienia wskazanego zażalenia pozostaje bez wpływu na ocenę zasadności skargi, gdyż ma ono jedynie znaczenie formalne (vide: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn.akt II OSK 2259/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 marca 2012 r., sygn.akt II SAB/Łd 2/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc dalej, do oceny merytorycznej, zdaniem sądu istotne jest, iż nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. O bezczynności organu administracji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W świetle powyższego, przypomnieć trzeba, iż postępowanie z wniosku skarżącej z dnia 14 marca 2013 r. było prowadzone na tyle opieszale, że prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 roku, sygn. akt II SAB/Łd 142/13, zobowiązał Starostę do załatwienia wniosku skarżącej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku. Sąd dostrzega, iż organ I instancji wydał w dniu [...] lipca 2014 roku decyzję, jednak została ona uchylona w całości ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 roku, a więc przestała funkcjonować w obrocie prawnym. Następnie organ I instancji podejmował próby uzupełnienia materiału dowodowego, bowiem pismami z dnia 16 października 2014r. i 6 listopada 2014r. wystąpił do różnych instytucji z prośbą o przesłanie dokumentów potrzebnych do załatwienia sprawy. Jednak po uzyskaniu nowych dowodów w sprawie, które napływały do organu sukcesywnie aż do dnia 22 grudnia 2014 roku, po tej dacie starosta nie podjął już żadnych działań. Oznacza to, iż owszem organ stopnia podstawowego przedsięwziął kroki zmierzające do załatwienia sprawy przy czym nie zmienia to faktu, iż sprawa nadal nie jest załatwiona co do istoty. Proste zestawienie przytoczonych dat wskazuje, iż organ pozostaje w bezczynności w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w S. przy ulicy A. Organ I instancji nie załatwił sprawy w wyznaczonym terminie, nie uczynił tego również w terminie późniejszym. Do dnia rozprawy przed sądem – 8 maja 2015 roku - organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie, mimo że postępowanie trwa już ponad 25 miesięcy. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zaś do czynienia zarówno, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale i w sytuacji, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Na powyższa ocenę nie mają wpływu wyjaśnienia organu w odpowiedzi na skargę odnoszące się do opóźnienia w zwrocie akt z organu II instancji. Niedysponowanie aktami sprawy nie usprawiedliwia braku działania organu. Niezbędne dokumenty organ może bowiem uzyskać przez ich wypożyczenie na pewien okres bądź ich skopiowanie. Brak akt stanowi zatem przeszkodę w prowadzeniu postępowania, ale jest to przeszkoda w pełni usuwalna przy dołożeniu odpowiedniej staranności. Kłopoty organizacyjne organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania, jakimi może być brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków. Praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. m.in. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn.akt IV SAB/Wa35/07 oraz z dnia 8 lipca 2011 r., sygn.akt I SAB/Wa123/11; WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2013 r., sygn.akt II SAB/Łd29/13; WSA w Opolu z dnia 24 października 2013 r., sygn.akt II SAB/Op57/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, w ocenie sądu lektura materiałów sprawy i argumentów stron postępowania nie pozostawia wątpliwości, iż Starosta [...] pozostaje w bezczynności. Z uwagi na powyższe sąd mając na uwadze przepis art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 14 marca 2013 r. w zakreślonym terminie, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Niewątpliwie organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego, że działania starosty były podejmowane w dużych odstępach czasu, a ponadto organ nie powiadamiał stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy ani nie wyznaczał nowego terminu zakończenia postępowania. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania, o czym orzekł w pkt 3 sentencji. m.m.