II SAB/Łd 170/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 11 lutego 2016 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej R. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W dniu 27 maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła, złożona za pośrednictwem organu, skarga R. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Pełnomocnik skarżącej wniósł o: - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, - zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, 100 zł tytułem opłaty sądowej oraz 480zł tytułem kosztów adwokackich, - przeprowadzenie na rozprawie dowodów zawnioskowanych w niniejszej skardze. W treści skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że w dniu [...] strona, za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwróciła się do Starosty [...] o przesłanie drogą elektroniczną umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w dacie od dnia obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. W przypadku posiadania takich umów, bądź umowy wniosła o przesłanie w formie skanu. Pełnomocnik podkreślił w uzasadnieniu skargi, iż w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. – przywoływana dalej jako: ustawa), co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności. Nadto zaakcentował, iż organ zwrócił się do strony o wyjaśnienie w jakim okresie obowiązywał akt prawny, na który powołała się we wniosku, jednocześnie sam podaje datę jego obowiązywania. Zdaniem pełnomocnika powołując się na to rzekome niezrozumienie wniosku skarżącej organ przedłużył sobie termin do udzielenia informacji publicznej do dnia 25 marca 2016 r. Ostatecznie zaś do dnia dzisiejszego organ nie udzielił odpowiedzi mimo, że wie za jaki okres miała być ona udzielona. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Starosta przyznał, iż w dniu [...] R. P. wystąpiła, za pośrednictwem poczty elektronicznej, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Jednakże, bez zbędnej zwłoki gdyż już w dniu 25 lutego 2016 r. organ przesłał skarżącej, pocztą elektroniczną, odpowiedź. Co więcej, z uwagi na brak potwierdzenia odbioru przedmiotowej odpowiedzi, w dniu 14 marca 2016 r. ponownie udzielił odpowiedzi wnosząc o potwierdzenie odbioru. W ocenie organu w tych okolicznościach nie sposób podzielić zarzutu skarżącej, iż pozostaje w bezczynności, zachował bowiem przewidziany ustawą czternastodniowy termin. Organ dodatkowo zwrócił uwagę, iż ze względu na konieczność zebrania dużej ilości materiałów, w piśmie z dnia 25 lutego 2016 r. zwrócił się do strony o sprecyzowanie za jaki okres obowiązywania rozporządzenia wnioskuje o udostępnienie informacji, gdyż przedmiotowy akt obowiązywał od dnia 5 października 2002 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Wskazał również, iż w przypadku sprecyzowania wniosku w powyższym zakresie, podejmie dalsze działania zmierzające do realizacji wniosku strony i niezwłocznie wyda odpowiedź. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej przywoływana jako: ustawa) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W ocenie sądu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku skarg na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, strona nie ma obowiązku wyczerpywania środków zaskarżenia przed złożeniem skargi. Jeżeli bowiem skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona złożona do sądu administracyjnego bez konieczności uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn.akt I OSK 2093/13 oraz z dnia 11 marca 2014 r., sygn.akt I OSK 2434/13 – dostępne, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po wtóre, w piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. (vide: Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 76). Zatem, dla stwierdzenia, że w konkretnym wypadku mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był w świetle przepisów obowiązującego prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedmiotem skargi R. P. jest bezczynność Starosty [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest zatem ustalenie czy Starosta [...] jest w rozumieniu ustawy organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nadto, czy sama informacja o której udostępnienie występuje strona jest informacją publiczną. W okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości sądu, iż Starosta [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Z kolei, jak wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn.akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn.akt II SAB/Rz 48/12). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 ustawy. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). A skoro tak, to niewątpliwie żądane przez skarżącą informacje dotyczące umów zawartych w zakresie obsługi prawnej powiatu dotyczą w/w spraw i mają co do zasady charakter informacji publicznej. Stanowią bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego, w tym sposobu wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn.akt I OSK 1741/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn.akt IV SAB/Wr 12/15). Reasumując powyższe rozważania, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Oznacza to, iż Starosta [...] zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie ustawy poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy ustawy. Na gruncie ustawy udostępnienie informacji publicznej następuje bowiem co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 ustawy). Nie sposób podzielić stanowiska organu, przedstawionego w odpowiedzi na skargę, iż organ pismem z dnia 25 lutego 2016 r., zachowując czternastodniowy termin, uczynił zadość żądaniu strony. Nie budzi wątpliwości sądu, iż w przywołanym piśmie organ nie udostępnił stronie informacji publicznej, do czego w świetle przytoczonych przepisów był zobowiązany. W piśmie, z dnia 25 lutego 2016 r. organ jedynie zwrócił się do strony o sprecyzowanie za jaki okres obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2020 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ma być udostępniona informacja publiczna. Jednocześnie organ w przedmiotowym piśmie wyjaśnia stronie, iż w związku z jej żądaniem istnieje konieczność zebrania dużej ilości materiałów i wnosi o przedłużenie terminu udzielenia odpowiedzi. Lektura przedmiotowego pisma jasno wskazuje, iż nie jest to odpowiedź na wniosek skarżącej z dnia [...]. Zdaniem sądu, abstrahując od powyższych wywodów, wobec jasno sformułowanego wniosku skarżącej wezwanie do sprecyzowania wniosku w powyższym zakresie jest co najmniej niezrozumiałe. Strona wystąpiła bowiem o przesłanie drogą elektroniczną "umowy bądź umów cywilnych zawartych przez tut. Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wniosek proszę zrealizować poprzez przesłanie w/w umów w formie skanów.". Podsumowując, Starosta [...] pozostaje w bezczynności a ustalenie to obligowało sąd do orzeczenia w pkt 1 sentencji stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Z kolei oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn.akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn.akt: II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn.akt: II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn.akt: II SAB/Po 69/13; w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r., sygn.akt: IV SAB/Po 19/15). W ocenie sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, zważywszy na fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, iż w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi, zatem bezczynność organu nie wynikała ze zlej woli organu, co więcej organ dwukrotnie podejmował próby doręczenia skarżącej pisma z dnia 25 lutego 2016 r., które opisuje jako odpowiedź na wniosek. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku. W pkt 3, stosownie do art. 200, 205 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego. Na zasądzone koszty składa się kwota 100zł uiszczonego wpisu od skargi i opłata skarbowa w wysokości 17zł za udzielenie pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego skarżącej w wysokości 480zł równoważnej minimalnej stawce za czynności adwokata w postępowaniu administracyjnym z § 14 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015 r., poz. 1800). a.bł.